公务卡在财政国库管理制度改革中的应用

　　近年来，我国全面推行国库管理制度改革，基本确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础性地位，初步建立了现代财政国库管理制度。在国库集中支付改革成效日益显现的同时，各单位的现金支付却游离于国库集中支付系统的动态监控之外，极有可能导致违法违纪事件发生，在一定程度上将减弱国库集中支付改革的成效。为了巩固改革成果，全面提升国库集中支付工作质量，有必要在行政事业单位推行公务卡结算方式，实现传统现金结算方式的重大改革和创新。
　　
　　一、公务卡的概念及结算范围
　　
　　公务卡是行政事业单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的银行信用卡。我们所讲的推行公务卡结算方式，指在现有国库集中支付系统中，原来预算单位授权支付的日常公务开支，改由公务人员使用银行卡刷卡结算，按现行财务制度审核报销，基本实现公务支出的无现金支付和支付信息的电子化。
　　公务卡结算的范围是原预算单位从零余额账户办理的授权支付中，主要以现金或转账结算的商品和服务支出，包括差旅费、招待费、培训费、手续费；设备购置费、办公费、会议费、咨询费、租赁费、邮电费、水费、电费、维修费等经费支出。
　　
　　二、推行公务卡结算方式的必要性
　　
　　推行公务卡结算是深化和完善国库集中支付制度改革的重要组成部分，是国库集中支付的延伸，是建立高效阳光政府的需要。
　　推行公务卡结算具有信息透明化的特点。有利于财政部门对财政性资金实行动态监控，有效堵塞各种管理漏洞，通过银行提供的对账信息，增加公务支出的透明度，有利于强化财政性资金管理，有效防止腐败现象的发生，提高财务部门对单位及职工公务消费行为的监督力度。
　　推行公务卡结算具有程序简单化、支付高速化的特点。有利于简化财务报销流程，提高支出支付效率。
　　
　　三、目前公务卡应用模式及经验借鉴
　　
　　目前，各地财政部门对推行公务卡进行了有益探索，如天津、湖北、无锡、张家港等地，上述地区公务卡试点模式归纳起来，有以下两种：
　　
　　(一)备用金模式。以天津市为代表的公务卡结算方式，由单位卡借记卡(以下简称“单位卡”)和个人贷记卡(以下简称“个人卡”)组成。单位卡由本单位指定的财务会计人员持有，仅用于单位与个人卡间的资金转账结算，不能透支使用，不能提现，不能用于消费；个人卡实行一人一卡制，公私两用，该卡具有透支消费、转账和存取现金功能。代理银行在预算单位安装财务POS机，用电话线与银行连接，传递数据信息。
　　这种模式的最大特点是要设立单位卡，类似日常使用的备用金，对于会计集中核算单位比较实用，单位报账员在核算处报销之后，将款项转入单位卡，回到单位再通过财务P0s机，将钱分解给报销人。支付给个人的电话费、津贴和补贴等费用也可通过单位卡转入个人卡，还款时，可从个人卡向单位卡转账。
　　这种模式的优点是操作简便易行，适合推广公务卡初期使用，还可方便单位的备用金管理；缺点是不能提供明细的支付信息，不利于财政部门强化管理。
　　
　　(二)零余额模式。以湖北省为代表的公务卡结算方式，不设立单位卡，只给个人办理银行卡，既可选用贷记卡，也可选用借记卡，个人卡公私两用，由单位任意选择发卡银行，发卡银行要能将消费记录加密，通过与财政的接口程序传人国库集中支付系统，一种方式是由银联将消费记录整体传输给财政(这种方式暂时不能提供国外的消费数据)；另一种方式是各银行自行将消费数据传输给财政；最好是两种方式并存。单位在报销时，需先登录财政内网，查询下载页面，通过输入消费签单上的卡号、时间、金额等要素查询出消费记录，再将消费记录导入到单位国库集中支付程序。财务人员除按原有财务管理规定审批外，还要对消费明细记录进行审核，确认报销金额，补充预算科目和款项用途后，系统自动生成授权支付凭证和公务卡信息单，将电子信息分别发送给集中支付承办行和发卡银行，通过发卡银行的公务卡报销还款专户分解给个人卡账户，完成报销业务。
　　这种模式的优点是可以提供预算单位明细的支付信息，能自动生成授权支付凭证，有利于强化支出管理；缺点是增加预算单位财务人员的工作量，财务人员在处理票据报销时，首先要查询下载消费记录，录入公务卡消费信息，操作过程比较繁杂。
　　
　　(三)实地调研及经验借鉴。张家港和无锡两市在公务卡的推广方面起步较早，进行了有益的探索，也取得了很好的反响。笔者对这两个公务卡试点地区进行了实地调研，调研基本情况如下：
　　
　　1、主要模式。两市均采用了备用金模式，分别设立单位卡和个人卡。单位卡按照预算单位十个工作日的平均现金流量核定备用金限额，单位卡由本单位指定的财务会计人员持有，仅用于单位与个人卡间的资金转账结算，不能透支使用，不能提现，不能用于消费。个人卡实行一人一卡制，公私两用，主要用于日常公务支出，该卡具有透支消费、转账和存取现金功能，个人卡按照级别和职务不同，设定不同授信额度。
　　2、适用范围。两市公务卡结算适用范围概括起来有：(1)行政事业单位中原使用现金结算方式的零星商品服务支出，包括差旅费、招待费、培训费、手续费等；(2)行政事业单位中原使用转账结算和托收方式的小额商品服务采购支出，包括设备购置费、办公费、会议费、咨询费、租赁费、邮电费、水费、电费、维修费等。
　　3、实施步骤。两市均采取先试点后推广，分步实施。张家港开始选择在文广局、水利局等六家市级预算单位试点，于2008年开始全面推广。无锡市从2007年7月1日起先后选择在市法院、市司法局和市财政局等八个部门进行公务卡结算试点，2008年1月1日起在全市范围内推广。
　　4、代理银行的选择。在代理银行的选择上两市都是在国库集中支付代理银行的基础上优先选择。代理银行负责免费安装用于单位卡与个人卡之间转账的POS机，并协助预算单位做好POS机转账业务培训等工作。
　　
　　四、全面推行公务卡的思路
　　
　　(一)确定公务卡的实施方案
　　1、主要模式。如果是采用备用金模式，国库集中支付改革后，所有预算单位均纳入国库集中支付系统，预算单位不再保留基本账户，而是统一纳入零余额账户管理，这为实施备用金模式提供了良好的制度基础，按照备用金模式的要求，为每个预算单位设置单位卡(借记卡)，单位卡由本单位指定的报账人员持有，仅限于单位与个人卡间的资金转账结算，以及单位定期公用事业费托收业务，不能透支使用，不能提现，不能用于消费，单位卡账户的备用金额度将根据每个预算单位的支出规模和资金使用特点逐一核定，按照核定的额度，向单位卡结算账户支付第一笔资金作为预算单位备用金。每个单位的在职员工办理个人卡(贷记卡)，个人卡主要用于应由单位报销的公务支出。个人卡的信用额度将根据个人职务及工作性质核定，核定不超过人民币5万元和5 000美元，按照消费的时间不同，相应具有25～56天的透支免息期。
　　2、适用范围。根据国库集中支付制度改革的有关要求和行政事业单位财务管理制度的有关规定，公务卡结算适用于预算单位财政授权支付业务中部分现金或原通过预借支票结算的商品和服务支出，包括差旅费、招待费、零星办公用品购置费、电信费、水费、电费、煤气费、车辆加油保养费等公用经费支出。
　　3、结算程序。公务卡结算实行“个人先行支付，单位审核报销”的操作管理机制。行政事业单位的日常公务支出，财务人员通知单位零余额账户的代理银行向指定的单位公务卡账户划款，对于单位公务支出，单位职工将取得的银行卡签购单和报销凭证，按照所在单位财务部门规定的财务报销程序报请审批。单位财务人员对经审批过的个人卡消费支出，通过POS机将资金从单位卡划到个人卡。
　　考虑到一定时期内，公务卡支付还不能完全取代现金支付。因此，预算单可以到国库支付中心办理小额现金业务。
　　4、代理银行选择。公务卡结算的代理银行可为国库集中支付的代理银行，单位卡和个人卡均为同一代理银行发行的银行卡。
　　5、实施步骤。采取先试点后推广，分步实施。选择试点对象可以是部分业务比较简单、现金流小的行政事业单位。
　　
　　(二)完善公务卡的用卡环境，加大推广力度
　　银行卡的用卡环境是推广公务卡结算方式的基础，各部门应从以下几方面着手，完善用卡环境：
　　代理银行应做好加强与公务卡管理有关的内部制度规范和信息系统建设，提供良好的公务卡应用环境；布设、维护满足公务卡需要的POS机具及提供相应纸张等配套设施；开发并维护好公务卡管理系统，根据财政部门、人民银行的有关要求，按期提供公务卡开卡、销卡及其消费等相关信息；及时、准确地为预算单位提供支付信息，为公务卡审核、报销与支付还款提供及时、准确、规范、便捷的服务。
　　财政部门应制定公务卡推广的政策制定、组织协调及宣传落实工作，对公务卡执行中发现的问题及时整改，及时完善相关管理办法。开发维护公务卡管理系统，对预算单位公务卡结算工作进行指导、调研和核查。联合人行、监察、审计部门加强公务卡结算的监督管理。对代理银行、预算单位、持卡人未按公务卡有关规定执行的，按照《财政违法行为处罚处分条例》给予通报批评或追究有关人员的责任。人民银行协助财政部门制定公务卡实施的相关文件规定。依据人民银行有关银行卡管理规定，加强对公务卡应用推广方面的指导、监督和管理；建设完善的公务卡应用环境与相关信息共享的网络平台。
　　预算单位按规定办理单位卡并为职工办理个人卡，做好新增、调动和退休人员的公务卡管理工作，审核、办理公务卡的报销、还款等相关工作。
　　
　　(三)充分利用现代信息技术、进一步深化财政国库集中支付改革
　　公务卡结算方式有利于加强公务支出流程、数据的管理及对财政资金支付使用全过程的监控，提高资金使用安全性和规范性。但是，这种成效必须是建立在国库集中支付系统与公务卡消费信息实现对接基础之上的。为了将公务卡消费最终收款人信息完整地反映到国库集中支持系统中，进一步完善和规范预算单位支付操作，应当考虑如何运用公务卡结算系统反映完整的财政资金用途和去向，这也是进一步深化国库集中支付改革的一个重要课题。公务卡消费后，POS凭条上有交易参考号和消费日期锁定，消费最终收款方信息可与国库支付系统进行对接，具体方式为：预算单位在办理公务卡账户备用金划拨时，将每笔公务卡消费的交易参考号和消费日期填入支付系统后上传给财政，财政定期将公务卡消费的两个参数下载后传送给人行或银联，由人行或银联根据上述两个交易参数在银行卡消费交易流水中筛选出相应的交易信息后回传给财政，再由财政将交易信息导入国库支付系统中实现对接。通过这种方式，可以反映出每笔公务卡消费的确切地点、金额，形成完整的财政支付信息，并对预算单位公务卡消费交易和所列报支出科目的真实性进行比对和实施监督，达到进一步深化财政国库集中支付改革的规范要