政府绩效评估的问题及对策

　　现在中国正发生着广泛而深刻的变革，面临前所未有的机遇与挑战，但总体上机遇大于挑战。在这样的形势下，抓紧研究政府绩效评估，探讨其在我国的发展具有重要意义。2006年9月，温家宝总理在加强政府自身建设，推进政府管理创新电视电话会议上说：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。”2007年2月，温总理在国务院廉政工作会议上强调，要在全国推行以行政首长为重点对象的行政问责制度，抓紧建立政府绩效评估制度。
　　
　　一、政府绩效评估的内涵
　　
　　所谓政府绩效评估，就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、成果所反映的效果进行评定和划分等级。政府绩效评估的广泛应用是信息化和民主发展趋势对政府管理的要求。具体地说，政府绩效评估包括两个方面：
　　一方面，它作为政府公共部门内部管理的改革与完善措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制。另一方面，政府绩效评估是改善公共部门与社会公众关系，加强社会公众对政府信任的措施，体现了服务和顾客至上的管理理念。
　　
　　二、政府绩效评估定位
　　
　　第一，政府绩效评估是行政管理过程中的一项重要治理方式。政府绩效评估作为行政管理过程中的一项措施，是在现行政治制度的基本框架内、在政府部分职能及其公共服务市场化以后、在政府公共部门与公众关系基本定位的前提下由民权运动和科学技术的合力推动所采取的政府治理方式。其目的是为了维系现存的生产关系、建立和发展新的公共责任机制、解决各种利益冲突、缓和各种社会危机、提高公共服务质量，它是公众表达利益和参与政府管理的重要途径和方法，体现了政府管理对民主、法治和社会公平等价值的追求。
　　第二，政府绩效评估是一种市场责任机制。政府绩效评估作为一种市场责任机制，也就意味着这样一种制度设计：以取得的结果而不是投入要素作为判断政府公共部门产品与服务成败的基本标准。政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。政府绩效评估这种市场责任机制就是消费者对公共服务的直接控制和选择，政府公共部门对消费者负责。
　　第三，政府绩效评估师提高政府合法性的有效工具。政府公共部门行使公共权力的主要目的是实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利。公众成为政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者和顾客。因此，根据公众的需要提供公共服务成为了政府管理的应有之义。在这种关系基本定位的前提下，政府绩效评估蕴涵的服务和顾客至上的管理理念强调政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需求为导向；强调政府是公共服务的供给者，应增强对公众需求的回应力，更加重视管理活动的产出、按照顾客的要求提供服务、让顾客作出选择的有效方法在实践中得以实行。政府绩效评估为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任、实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的政府改革目标提供了具体措施。
　　
　　三、目前我国政府绩效评估中存在的主要问题
　　
　　1、评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障。政府部门的绩效评估必须以一定的法规为准绳，并通过一定的方式和程序来实现。绩效评估立法是建立和完善绩效评估体系的前提和保证。而目前我国实施绩效评估，既没有明确的制度要求，也没有建立、健全专门的评估机构，政府绩效评估缺乏统一的规划和指导，绩效评估分散在岗位责任制、目标责任制、社会服务承诺制等具体管理机制中，难以发挥绩效评估的积极作用。且评估程序没有规范化，存在很大的随意性，评估结果很难做到客观、公正甚至完全流于形式。
　　
　　2、缺乏系统理论指导，实践具有盲目性。从20世纪90年代起，国内许多学者就开始对政府绩效评估的价值取向、评估模式、指标体系、评估机制等方面展开了研究。然而总体上看，我国政府绩效评估的研究还很薄弱，能为政府涉及操作性的绩效评估体系的专家十分稀缺。一是由于绩效评估研究的跨学科性，整合多方面知识进行研究十分困难。绩效评估往往涉及心理学、企业管理学、统计学、经济学和公共行政学等多学科知识，真正能把这几者融会贯通就更加困难了。二是我国学术界关于政府绩效评估的研究成果多操作性较弱，难以被政府认可接纳并实施。三是对国外先进经验的系统性介绍还不足。理论研究的严重滞后带来的后果是极为严重的，它使各级政府绩效评估缺乏科学的规范和标准，随意性极大。
　　
　　3、绩效评估主体缺乏“多元化”，实践侧重于上级行政机关对下级的评估，缺乏政府内部的自身评估以及社会公众、中介组织和专业机构对政府的评估。我国现有政府体制层级结构分明，为了同这种层级相适应，对政府的评估主要实行上级对下级的层层评估。无论是对政府部门的评估还是对政府公务员的评估，都是以上级机关或领导对下级的评估为主，上级是具有决定性作用的评估主体。
　　
　　4、评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标。总体来说，主要表现为几个方面：一是片面强调经济指标，二是重显性政绩，轻潜性政绩。主要表现为重视目前经济发展数字的多寡，缺乏用发展的眼光看其政绩。更有一些领导干部为了快出政绩、多出政绩，不顾经济社会发展的客观规律，盲目追求经济发展指标的最大化，大搞“形象工程”、“面子工程”，造成劳民伤财的严重后果。三是缺乏绩效成本指标。每一项政绩的取得，必然有其施政的物质资源成本、人力资源成本、时间成本，对政府绩效进行评估一定要有成本指标。
　　
　　5、评估方法多为定性，较少采用定量方法，导致评估结果不够科学。绩效审计作为绩效评估的重要方面，还没有破题。而且现行的政府绩效评估没有充分利用现代统计学和管理学的研究成果，较少采用主要成分分析、层次分析和数据包络分析等计量分析方法，导致评估结果不科学，缺乏足够的信度和效度。
　　
　　6、绩效评估只是政府消极行为预防的手段，而不是作为提高管理水平的正面措施。当某一方面问题成堆、社会反映强烈时，才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改进，因而总陷入被动。
　　
　　7、评估过程具有封闭性、神秘性、缺乏媒体监督。现有考评的标准由政府制定，考评的操作在政府内部进行，考评的主体也都由上级政府(机关)和政府部门的领导，考评结果也只在政府内部公布。
　　
　　四、完善政府绩效评估的对策与建议
　　
　　第一，明确政府绩效评估的定位和价值取向。政府绩效评估的目的主要是找出改进政府部门工作的办法，以更好地增强政府对人民利益的代表性、回应性和责任性。政府绩效评估的价值取向决定了评估绩效标准，只有寻求政府绩效评估合理的价值取向，才能建立科学的绩效评估标准。效率和公共责任是政府绩效评估最基本的两个价值取向。政府在社会竞争中提供公共服务，既有助于提高效率、打破垄断和降低成本；又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。在这两个方面中，公共责任和顾客至上是第一位的，效率则是第二位的，效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。
　　第二，要使用科学和合理的评估技术和方法。应建立评估模型、合理确定指标体系和指标的权重，评估指标体系应该是切实可行的，具有实际可操作性的。在我国，政府从中央到地方有五个层次，不可能也没必要建立统一的绩效标准。应根据管理职能和管辖范围，运用统一的原则和要求，结合各个部门的实际，分别制定具体标准。在评估方法上，应该是坚持定量分析和定性分析相结合。
　　第三，保证设计与评估主体的多元化。绩效评估的设计以及评估主体的多元化是保证政府绩效评估有效性的一个基本条件。设计主体是指参与绩效评估的指标体系、评估技术与方法、评估程序等方面涉及的组织和个人。评估主体是指根据政府提供公共物品和公共服务的质量，对政府绩效作出评价的组织和个人。政府工作在内容上的多样性和目标上的复杂性决定了政府绩效工作的设计及评估主体应该是一个多元的结构。无论是学者，还是行政人员、政治家和公众，但又都各有所长。因而，应建立一种新型的理论与实务的整合机制，以取得整体优势。
　　第四，完善政府绩效评估的激励机制。政府领导的重视程度对于绩效评估的实施至关重要。通过奖惩机制来督促领导重视本部门绩效，使部门领导和政府工作人员共同参与绩效改进，领导要定期了解和审查政府的管理绩效和成果，并与每一位政府工作人员一起为政府的绩效改进而努力，切实担负起自己应承担的责任。利用绩效目标和评估标准使管理者负责任，并促使责任得到落实。
　　第五，推进政府绩效评估的制度化和规范化。目前我国只制定了机关绩效评估的制度，诸如社会服务承诺制、效能监察制、行风评议制等，有的地方逐渐开始政府绩效评估的实践，但远未达到法制化的高度。不论是在理论框架还是在方法体系和操作程序上都处于一种制度短缺状态，立法保障是开展政府绩效评估的前提和基础，通过制定法律法规，借助法的力量推动政府绩效评估，用制度来保证绩效评估的建立和推行，也是我国行政管理现代化的迫切需