论排污权交易制度在中国的实施

　　[摘 要]排污权交易的存在有其理论基础。我国环境问题的解决需要排污权交易制度。在我国推行排污权交易制度，必须分步进行。必须不断推进排污收费制度的改革，在注重其他配套制度完善的同时，建立健全排污权交易法律制度。
　　[关键词]排污权交易制度；排污收费；立法
　　[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2008)52-0212-02
　　
　　1 引言
　　
　　排污权交易制度是当前受到各国关注的环境政策之一。其主要思想就是：在满足环境质量要求的条件下，明晰污染者的环境容量资源使用权，即合法的污染物排放权（排污权，这种权利通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品那样买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。目前，排污权交易制度在我国还处于探索之中，尚未形成完善统一的法律制度。必须对排污权交易进行制度安排，赋予排污权交易以合法地位，将排污权交易的过程以法律形式固定下来，为排污权交易提供法律支持与保障。
　　
　　2 排污权交易存在的理论基础
　　
　　环境问题主要是一个经济问题。因此，作为解决环境问题的经济手段之一的排污权交易制度，在研究其理论基础时，主要是从经济学的意义上出发的。
　　2.1 资源稀缺论
　　环境资源的稀缺性主要是指环境资源难以容纳人类排放的各种污染物。在一定时间和空间范围内，某环境要素如果要满足人们的生活需要就难以满足人们的生产需要，或者如果满足了一些人的生产需要就难以满足另一些人的生产需要。
　　2.2 公共财产论
　　环境质量退化的重要原因就在于环境资源具有公共财产的特性。按照民法所有权理论它不可能产生具有排他性的所有权。因此，有必要重新界定财产权或使用权。污染物排放权实质是环境资源的使用权，是由国家这一资源所有者通过某种形式赋予特定的使用者的。环境资源的稀缺性以及污染治理成本的差异，使排污者产生了对污染物排放权的支付愿望。
　　2.3 科斯定理
　　美国经济学家科斯在分析外部不经济性时认为，只要适当地确定资源的财产权，就会消除外部不经济性。这就是著名的科斯定理。排污权交易思想来源于科斯定理，即将“环境纳污(自承)能力”或曰“排污权”作为一种稀缺性资源，在实行“总量控制”的前提下，通过可交易的排污许可证，使排污资格产权化，通过市场达到高效率的配置。
　　
　　3 排污权交易制度在中国的制度需求与供给
　　
　　3.1 中国目前的排污制度安排分析
　　一项制度安排是指在特定领域内约束人们行为的一组行为规则。排污收费是目前我国最主要的环境经济政策，在一定程度上调动了排污单位治理污染的积极性和主动性。然而，随着形势的不断发展，这种制度已经越来越不适应我国目前的状况。主要表现在：
　　3.1.1 排污收费征收标准偏低
　　据测算，现行排污收费标准仅为实际污染治理费用的一半，使排污收费制度对促进污染治理的作用有限。排污费标准偏低容易造成私人成本远小于社会成本，实际形成“谁污染，谁受益”的制度安排，排污者宁可支付排污费也不愿进行污染治理。
　　3.1.2 排污收费的征收范围窄
　　近年来由于热污染、光污染而导致的环境损害案件时有发生，而法律对这些污染因素的规定很少，有的甚至没有任何规定，从而造成了受害方无法保护自己的合法权益。各地环保部门普遍重视排污单位废水、废气排污费的征收，而忽视了噪声和固体废弃物排污费的征收。
　　3.1.3 排污收费的程序不规范
　　一是排污申报登记工作不到位，大多数排污者在经济利益的驱动下，故意瞒报或谎报其实际排污量和排污种类；二是不能足额征收排污费，有的效益好的企业尽量“磨”着少缴费，有的效益差的企业索性就不缴费。
　　3.1.4 排污收费使用效益差
　　在实践中，排污费常常被作为筹措资金的手段或是对“环境损害的补偿”。特别是当排污费实际上成为污染治理资金的重要来源时，人们就会希望收费越多越好。这些事实上强化了其筹资作用，而不能体现提供经济刺激的功能。
　　3.2 中国推行排污权交易制度的阻障
　　就目前的状况看，我国已经具备了排污权交易制度的基础。但是，它在中国的推行仍存在很多的问题，迫切需要解决。
　　3.2.1 排污权交易的技术条件上的难题
　　污染物的排放交易具有很强的技术性。例如对排污权发放中总量控制的确定问题。环境容量的确定是一项极其复杂而艰巨的基础性研究工作，需要大量确定地域的环境质量追踪监测数据，这些数据的得来要经过几年甚至几十年。同时，还需要计算机辅助系统的支持。与我国目前环保领域的相关基础条件相比，排污权交易无疑对监测技术、管理人员的技术业务素质和行政管理素质都提出了更高的要求。
　　3．2．2 排污权交易市场运行费用高
　　排污权交易实质是在市场供求自发作用下形成一个排污权的价格。这个过程中，交易费用是不可避免的。交易费用的存在将会降低交易主体作出市场行为的积极性，从而使交易成功率下降。这时购买排污权的谈判将变得异常困难，可能要花费大量时间和人力、物力，甚至往往是在政府参与下才能完成。
　　3.2.3 政府管理能力低下
　　排污权交易过程中政府扮演着重要角色，如排污权的初始发放，排污权拍卖市场和交易市场的建立等。所以，从这个角度来说，排污权交易制度在我国推行的情况，很大程度上取决与我国环境管理部门的管理能力。然而我国目前环境管理机构和队伍等力量都无法适应这一要求。
　　
　　4 中国的排污权交易制度安排
　　
　　综上，中国有必要做出排污权交易的制度安排。必须分步进行，在不断推进排污收费制度改革，注重与其他新的环境经济手段契合的同时，建立健全排污权交易法律制度。
　　4.1 我国排污权交易立法的重点
　　4.1.1 确认合法排污权 (以排污许可证的形式表现)
　　(1)排污权的产权属性。排污权交易首先要求确立合法的排污权，并允许这种权利像商品那样进行买卖，以此达到污染物的排放控制。笔者认为，排污权交易的交易标的是一种财产权，因此享有这种权利就意味着拥有这种权利的主体具有使用、收益、处分等权利。
　　(2)排污权的初始配置。最初的排污权都要通过有偿的方式从代表主权的国家和政府手中获得。反映到实践中，政府可以首先评估出一定区域内的排污总量，并将此排污总量分割成若干排污权，分别由若干可转让的排污许可证为代表，政府可以通过公开竞价拍卖等方式分配这些许可证，排污者可以从其利益出发，自主决定是否购进此许可证，并可以在排污权交易市场中自由合法的买卖。当然，这是取得初始排污权的一般途径。
　　4.1.2 通过法律确认排放减少信用
　　为了保障企业在达到国家规定的排污总量后超额减少的排污量，即“排放减少信用”的顺利转让和交易，国家环境行政管理部门应该为企业建立排放减少信用账户，加强对该账户的监督和管理。排污银行可以设在环保局内部，由环保局对这些信用进行保护，使存入排污信用的企业拥有对信用的所有权。只有当存入银行的排污信用成为减少费用的唯一来源，存入银行信用的所有权才有其严肃性。
　　4.1.3 建立完善的排污权交易市场
　　我国在制定排污权交易制度的同时，为有效地在总量上控制污染物质的排放，以实现保全环境之目的，政府应该建立与完善排污权交易市场。允许排污权像商品那样被买入和卖出，企业自由交易排污权，排污权的价格由市场决定。必须坚持竞争和公开、公平、公正的市场交易规则，禁止非法交易或幕后操纵。
　　4.1.4 强化政府部门的监管职能
　　排污权交易，不能离开政府的有效监督和必要的行政干预，特别是在排污交易市场的培育阶段，这种监督和干预更是必不可少的。应通过立法强化政府部门的监管职能。首先，环境保护部门要利用各种自动的连续的监测手段对污染源实行技术监测。其次，必须通过更严格的执法来降低企业通过违规获利的可能性。最后，维护交易的公平性。
　　4.2 与其他环境经济手段的契合
　　排污权交易制度并非是一种孤立的制度。它的可操作性很大程度涉及老制度与之的衔接及建立与排污权交易相配合的新制度。
　　4.2.1 排污收费制度与排污权交易制度的衔接问题
　　要使排污收费制度与排污权交易制度更好地衔接，必须实现以下几个调整:第一，调整排污收费标准。充分考虑区域环境条件差异，根据环境管理的效果以及当地的经济状况、物价指数、污染治理运行费用等来确定。第二，扩大排污费的征收范围。将排污收费对象由企、事业单位扩大到直接向环境排放污染物的所有排污者，除征收废水、废气排污费外，应加大噪声超标排污费和固体废弃物排污费的征收。第三，健全排污收费管理机制。要全面、足额、依法征收排污费，杜绝协商收费或无条件免征或减征排污费。同时提高环境监察执法人员的政治素质和业务水平，形成快速、高效的执法力量。
　　4.2.2 确立相配套的经济激励机制
　　从我国环境保护工作的现实出发，目前能够在环境立法中确立的经济激励措施主要有两个方面:一是征收环境税。通过收税，增加排污者的经济负担，以期达到改变其行为方式的目的。但是，开征环境税是一项涉及面广、政策性强的工作，要循序渐进，加强立法，积极稳妥地推进。二是采取补贴和优惠措施。即对从事环境有益或无害的行为，给予经济上的补贴和优惠。
　　
　　5 结束语
　　
　　中国已经具备了实施排污权交易的基础。但是在中国建立该项制度应采取渐进式的路径，分步骤进行。笔者建议：目前中国应尽快修订《环境保护法》，增设排污权交易制度；制定《排污权交易实施条例》，详细规定排污权交易的具体措施，进一步改革完善排污收费制度及其他配套制度。
　　
　　参考文献：
　　张梓太.污染权交易立法构想[J].中