服务型政府视野下的政府行为模式选择

　　[摘要]政府行为与服务型政府事实上是手段与目标的关系。服务型政府界定了一种政府行为的模式，而服务型政府中的政府行为的目标就在于为公众提供优质高效的服务，实现人类社会共同生存之利益。在服务型政府的目标视野下，政府行为需要有对应的选择。
　　[关键词]服务型政府；政府行为；模式选择
　　[中图分类号]D63
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1005-6432(2008)48-0092-03
　　
　　经过多年理论探讨和实践总结，改革传统管制型政府，建立服务型政府，已经成为行政改革的目标选择。在新一轮政治和行政改革即将展开之际，在中央政治局日前举行的一次中央政治局集体学习中，胡锦涛同志强调，要加强对建设服务型政府的实践探索和理论研究，深入分析新情况、新问题，及时总结实践经验，认真借鉴国外有益做法，促进服务型政府建设。对于理论工作者，我们必须清醒认识到，建设服务型政府不能仅仅限定于建立服务型政府这一模式的目标论证上，需要把政府服务的特点落实在政府的日常行为当中，因此政府行为模式必须适应构建服务型政府的要求，明确政府行为目标，转变政府职能，改革政府行为方式，推动建立公正、民主、透明、高效的服务型的政府体制。
　　
　　1　服务型政府的概念、内涵与特征
　　
　　服务型政府理念是20世纪政府改革的重大理论成果，是新时期席卷东西方的一场政府变革探索。在西方，继新公共管理改革浪潮之后，以登哈特夫妇为代表的一些学者提出了新公共服务的理论，用以批判新公共管理中的顾客理论。其中一些有益的论述是值得我们借鉴和学习的。在我国，服务的理念在我党成立之初事实上就已经确立。只是由于历史和客观条件的限制，一直没有将“为人民服务”的理念由对个人的要求上升为对政府机构的要求。随着改革开放的稳步进行，继认识到初级阶段理论、社会主义市场经济理论和中国特色社会主义理论之后，逐步开始了政治体制和行政体制改革的探讨。正是在这样的背景下，产生了服务型政府理念。
　　关于服务型政府，学者定义为“政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便的和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展”。服务型政府的服务主体是以各级政府为主，服务对象是全体公民、社会组织和社会，服务的宗旨是为民兴利，促进社会的稳定发展，服务的内容是由民意决定，服务的方式是公开透明的方式。
　　服务型政府的内涵与特征由其服务的性质所决定，主要有这样几个方面：第一，从行为理念看，服务型政府是以人为本的政府，崇尚科学发展观；第二，从权力制约看，服务型政府是依法治国的政府，倡导民主法制；第三，从社会功能看，服务型政府是提供正义的政府，注重效率、更输出公平；第四，从行为态度看，服务型政府是超越型的政府，具有高度前瞻性发展眼光；第五，从行为的方式方法看，服务型政府是以服务高效、过程透明为取向的；第六，从行为的结果来看，服务型政府是责任导向的；第七，从行为主体看，服务型政府是主体开放主义的，调动一切积极因素共同实现“服务”。
　　总的来讲，积极稳妥地推进服务型政府的建设，对于我们全面建设小康社会，推进有中国特色社会主义事业有着重要意义。胡锦涛总书记在党的十七届全国代表大会的报告中，再次明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求。建设服务型政府已经成为我国政府改革的一项重要目标，完成了服务型政府由理念向制度化的思想转变，为建设服务型政府奠定了坚实的基础。
　　
　　2　服务型政府目标模式比照下传统政府行为存在的问题
　　
　　服务型政府理念需要落实于政府日常行为中。
　　关于政府行为，从政府职能角度入手，是指“在一定的社会时期内国家行政机关根据经济建设和社会发展的需要，在行使行政权力过程中所承担的职责和功能”。从普遍意义上理解，指的是“国家行政机关及其行政人员实施行政管理活动的总称，包括决策行为、计划行为、指挥行为、领导行为、执行行为、监督行为等”。因此，政府行为是指政府及其工作人员在特定时期内在特定执政理念的指导下，依照有关的制度所进行的社会管理和公共服务的活动。政府行为与政府理念是内与外的关系，政府行为是政府理念的一种外化的表现形式，在很大程度上体现着政府的执政理念，而政府的理念则深刻地影响和决定着政府的行为。
　　与此相对应，可观察到的政府行为的模式也有多种，从政府职能的角度考量，政府行为的模式有“积极政府”与“消极政府”两种，有人称其为全能政府与有限政府。如果根据社会发展的基本规律，依照执政理念和相应的制度设计的完善程度和行为取向，政府行为模式划分为“管制型政府行为模式”、“管理型政府行为模式”和“服务型政府行为模式”三种。其中，管制型政府是指传统的家长式的行为理念，其优点在于作用迅速，易于集中，适合于小范围的公共管理；缺点在于缺乏灵活性和发展性，易于恪守成规且难以应对日益繁杂的公共事务。管理型政府是适应工业化社会带来的分工细致化等社会特点而产生的，侧重于技术层面的行为，即通过对技术层面的要求来实现管理者的意志和理念。服务型政府行为模式是指政府行为的目标在于为社会公众提供某种服务，政府行为应当成为服务于广大公众根本利益的基本手段。在此理念的指导下政府行为目标由管制和管理转变为服务，由追求原始公平、效率至上发展为关注社会公正，由传统的回避式、回应式政府行为发展为前瞻性的政府行为。
　　从构建服务型政府的要求来看，目前我国的政府行为模式还存在着许多不尽如人意的地方，突出表现在以下几个方面：
　　
　　2．1　政府行为主体规模庞大，行政效率较低
　　在奉行全能政府理念的计划经济时代，政府包揽了所有的社会经济事务，承担着各种政治、经济、文化、社会等方面的建设和管理职能，机构设置的规模以及工作人员数量都不断地膨胀，以适应政府职能的扩张。在建设社会主义市场经济体制的过程中，政府应逐步从微观经济管理的领域退出。随着政府职能的转变和政府职能领域的缩小，应及时调整政府的组织设置，政府规模也应适应职能领域的缩小而削减。相对政府所承担的职能而言，目前政府的总体规模仍然过于庞大。政府规模的庞大导致行政成本过高，用于维持政府自身运行的费用占财政资金比例过大。从管理效率的角度来看，巨额行政成本严重制约了行政效率的提升。
　　
　　2．2　政府行为的目标错位
　　政府作为公民的代理人，代表公民行使社会公共权力。公民把公共权力委托给政府(通过选举)，必然要求政府运用公共权力为民众谋取福利，维护和增进公共利益，这也是政府行为所要实现的目标。概括地说，政府行为的目标包括维护和增进社会的公平、繁荣和稳定。目前，政府行为在追求这三个目标方面还存在着一些偏差和不足。首先，政府行为在追求社会公平方面的努力还不够。其次，政府在追求经济繁荣目标时的行为定位不够准确。最后，政府行为的社会稳定目标也出现偏差。
　　
　　2．3　政府职能定位不够科学，部门职责不够明晰
　　在计划经济时期，政府与社会是不分的，所有的社会事务都由政府包办。在社会主义市场经济条件下，各种社会组织纷纷涌现，市民社会正在生成过程中。但在目前，各种社会组织，特别是有重大影响的全国性社会组织，都具有浓厚的政府背景，独立性不强，而民间社会组织的规模一般较小，社会服务能力也很弱。在这种情况下，许多社会服务仍由政府来提供是合适的。但在政府与社会的关系方面，政府对社会的过多干预制约了社会力量的成长。一方面，政府对社会的管制仍较多，对社会组织还有着较强的行政性管束；另一方面，政府对社会公共事务和社会公共组织运行的立法仍比较欠缺，社会组织的健康成长缺乏有效的鼓励、引导和规范措施。
　　
　　2．4　政府行为过程的透明度不高
　　政府行为的不透明给我国社会主义建设事业带来了诸多不利的后果和影响。第一，公众不了解政府的运行状况，就无法形成对政府的信任和支持。第二，政府行为的不公开阻碍了政府与公民之间的信息沟通与交流，不利于形成科学的决策，也不利于决策的执行。第三，政府行为不公开使得对政府行为进行监督变得不可能，就难以保障政府公共权力运行的有效性、合法性和正当性，难以避免行政活动中的不公正行为，还容易导致以下两方面的不良后果：一是政府内的官僚主义作风难以避免，从而影响政府效率的提高和政府与公民间的信任关系；二是内部交易和腐败现象盛行，从而危及政府治理的有效性和合法性。第四，在政府处理突发事件的关键时刻，如果政府信息不公开，容易造成其他传播渠道的流通(如小道消息)，这时，信息不公开必然加剧人们的恐惧心理，造成社会混乱，扰乱公共秩序。
　　
　　2．5　政府行为的自利倾向明显，行为失范严重
　　政府行为的这种自利倾向形成的结果主要有政府权力地方化和政府权力部门化。一些地方政府为了保护本地方的经济利益，千方百计阻挠国内统一市场的形成，排斥外部商品的进入，以维护本地方企业的利益。一些地方政府为追求本地方的经济发展，对环境污染大户加以袒护，处理不力。甚至还有一些地方政府为了增加税收，置消费者合法权益而不顾，包庇那些侵犯消费者权益或从事4ebb41cace9d3d39568bd7a7b69634fe5776e8fa3832a7167fed537dbbc372bc非法活动的企业。政府权力部门化是指政府部门运用公共权力谋取本部门利益，是政府自利性的一种常见形式。政府权力部门化表现为政府部门直接参与营利性的活动，主要有这样几种方式：一是政府部门直接创办公司，如城建局成立建筑公司，专门承包市政工程；二是政府部门忽视自己的公共服务责任，有偿提供那些本应无偿提供的公共服务，用不正当的手段从民间汲取资源；三是政府部门无视自身的社会管理职责，在履行政府职能的过程中，不是着眼于担负社会管理责任，而是将罚款、摊派等作为其职能目标，以谋取本部门的经济利益。
　　
　　3　服务型政府背景下政府行为模式的选择
　　
　　政府行为与服务型政府的关系事实上是手段与目标的关系。服务型政府界定了一种政府行为的模式，而服务型政府中的政府行为的目标就在于为公众提供优质高效的服务，实现人类社会共同生存之利益。一方面，以政府行为的结果来看，政府行为的目的在于更好地向社会公众提供公共产品，从而使公众享受到个人通过其他途径难以获得的服务。从这种意义上说，政府行为追求的既定目标就是服务，服务型政府正是为实现这个目标而设定的一种政府行为模式，因而服务型政府是实现政府行为优良化的一种手段和方式选择。另一方面，服务型政府建设作为政府体制改革的目标，同时也可以看作是对政府行为的一种要求和目标。这就是说，在创建服务型政府的目标下，改变不相适应的政府行为模式使其适应“服务”的要求，是构建服务型政府的一个重要方面。只有政府行为切实地符合了“服务”的要求，政府才有可能被称之为“服务型政府”。
　　在服务型政府背景下进行政府行为的改革是一项创新性的事业。政府行为在服务型政府背景下，应当符合以下几种选择途径：
　　第一，服务型政府下政府的行为目标应是明确的，要坚持有所为有所不为。服务公众原则对于服务型政府来说至关重要，一个政府是不是称得上服务型政府首先就要衡量它的行为目标。政府将行为目标确定为服务于公众的利益，凡是符合广大人民的利益它就坚决执行，凡是与广大人民利益相违背的行为它就尽量避免，这样的政府在目标层面上就是服务型政府。要达到这一要求，政府就需要加强对民意的收集和整理，要了解民众需要政府做什么，并依此转变政府的工作重心，作民众期望之为，而弃民众厌恶之作为。
　　第二，服务型政府下政府的职能应当明确，职、权、责、利应当清晰。服务型政府背景下政府行为应当是有效的、公平的，而职、权不明必然不能实现高效行政，责、利不清就难以保障公平。一方面，政府面临的公共事务日益增多，并有复杂化趋势。政府自身为应对这种趋势，政府内部的专业化分工更加细致。这种专业化分工在提高部门效率的同时，也会因职权不清的问题带来部门间的协同无效，而缺乏合作又会使分工失去原有的意义，出现组织“1+1＜2”的现象，造成极大的内耗，从而阻碍政府效率；另一方面，政府作为一种组织形式，其组织和成员都有自身利益存在，不能合理地理清其中的利益，不能有效地追问责任，政府行为就有出现异化的可能，使服务型政府变成攫取的政府，从而违背构建服务型政府的初衷。因而，服务型政府要求政府组织职权责利划分清晰。
　　第三，服务型政府下政府的决策应当实现科学化与民主化，并符合过程透明的要求。政府提供服务的过程事实上就是不断地根据公众需要做出决策的过程。政府出台公共政策是政府提供服务的一种重要形式，政府决策是否科学合理直接决定着政府提供服务的质量和效率。因而，决策的科学化十分重要。实现政府决策的科学化，除了需要具备高素质的公务人员外，还应当重视决策制度和程序的科学化、民主化。科学化能最低限度地减少决策过程中的主观臆断因素，民主则有助于决策的普适性，扩大政策的受益面，使政府真正成为公众服务的政府。
　　第四，服务型政府的工作方式应是以人为本的，要求工作人员具备高度的职业道德，行为过程具有健全的制度规范和完整的法律机制。服务型政府的内在本质在于服务，外在表现也应当体现在服务的数量和质量上。作为政府行为前沿的政府工作人员的工作方式直接影响着政府在公众心目中的形象。因此，政府工作人员应当具备服务的精神、职业的素养、高度的道德情操、强烈的责任感和为公之心。在此基础上，健全政府监督惩戒办法，健全法制，用法律作为督促公务人员服务的强制性力量，保障政府公共政策合理执行，提高政府在公众中的认同度。
　　第五，服务型政府要求政府注重社会力量的作用，注意发展民间公共服务力量。在公共事务激增的新环境下，一方面，政府的人力、财力、物力都相对匮乏；另一方面，公众对政府的服务期望越来越高。要解决这个矛盾，就要求政府具有开放的视野和魄力，在提供服务的方式和方法上应当不断地创新，积极调动一切有益的力量，采取一切有效的措施为公众提供高效的服务。政府应注重发挥一切社会力量(包括企业和非政府公共部门等)的特长和优势，为公众提供服