关于河南省征地补偿标准和制度的理性思考

　　摘要：在征地制度体系中，征地补偿制度具有核心地位。对被征地人进行合理补偿是国家土地征用权运行的必然延伸，对于保证征地工作的顺利进行、维护被征地人的正当权益和社会稳定具有重要影响，补偿的标准往往是征地实践中政府、用地单位和被征地人博弈的焦点。本文系统分析了河南省低征地补偿的诸种因素，以期在实现社会整体公平的理念下提出河南省解决征地补偿安置的系统性方案。
　　关键词：河南；征地补偿；标准和制度；理性思考
　　
　　一个完整的补偿法律规范包括四个要素：价值目标、补偿标准、分配和支付程序以及法律后果。对征地补偿制度本身及其实施效果的分析，我们沿着两条线索展开：一是对制度本身的规范分析，主要分析征地补偿规范体系及其组成要素之间的相互关系；一是对补偿制度实施效果的分析，把它放在社会主义建设和改革开放的历史环境和其他相关因素的联系中描述、分析。
　　
　　一、造成河南省征地补偿标准低的诸原因分析
　　根据我国法律规定，补偿标准包括两个紧密联系的要素：一是补偿倍数，二是年产值标准。其中，补偿倍数在一定时期内是常量，根据城乡区位也有变化幅度；年产值标准是变量，具有较大的灵活性，一是地方政府往往根据物价变动因素适时调整，二是不同地区或不同地块产值可以差别，这是造成“同地不同价”的制度原因。造成对被征地农民补偿相对过低的原因是多方面的。大体有五个方面：
　　首先，征地理论基础上的原因。长期以来，我国一直坚持征地低补偿的思维方式，其主要的理论依据有二：一是社会主义的生产资料公有制，二是国家征地本身的强制性，不能影响到国家的利益。在这一理论思维的主导下，国家征地总的原则有四条：一是补偿性征地原则；二是坚持以农地补偿的原则；三是坚持国家公共目的建设征地区别于其他用途征地的原则；四是坚持保证征地后农民生活既能保持现有水平，又能逐步提高的原则。其次，制度上的原因。土地价格按年产值倍数计算，不可能全面合理地反映土地的真实价值。当我们走出“货币的错觉”，不仅仅把货币同其面值相联系，而同时考虑的货币实际购买力、居民的平均消费水平、未来可预期的利益等因素，对被征地人的补偿是非常低的。其三，是征地体制上的原因。法律规定征地补偿费标准由省级地方政府制定，省政府授权各省辖市政府确定，由此，国家法律、部门规章、政府规章之间在逻辑上的断裂和错位，在政府土地征用权的统一上得到修正，这种修正在征地补偿中一般是从属于预先制定的封顶数额，这个数额往往是低于各地方政府通常执行的补偿标准的。其四，执行层面的原因。 部分执行人员贪污、挪用、克扣征地补偿款造成对农民征地补偿偏低。如1993年，京九铁路某段，省对该市以每亩7200元包干，而市对辖区诸县的补偿标准为耕地2700元每亩，非耕地1500元每亩。第五，政府财政收入整体增长缓慢，建设资金严重不足，是征地补偿标准低的最深刻根源。
　　
　　二、河南省补偿安置制度改革的目标及建议
　　河南省征地补偿安置制度的改革需要解决四个问题：一是确立基本立场，即如何看待和认识被征地人的失地失业问题；二是解决补偿安置的资金“瓶颈”问题；三是重新定位征地补偿安置制度的目标；四是征地补偿安置制度的基本框架问题。
　　1.补偿安置制度改革目标设定的现实依据
　　首先，要历史地辩证地看待农民失地失业问题。从失业的特点来看，农民失业属于国家土地征用权强制运行所造成的结构性失业，它意味着被征地人必须顺应环境的变化实现自身的非农转移，政府也必须承担顺利完成这种非农转移的责任。其次，征地补偿安置制度的改革应当立足于宏观背景，实现由重点对物的补偿向保障被征地人生活安全和使被征地人共享改革成果的转变。包含三层含义：一是补偿安置制度要尊重市场经济的规律，要符合市场经济鼓励竞争性创业的精神；二是反对僵化地坚持市场化补偿标准，土地溢价应归国家所有并进行再分配或再投资；三是共享改革成果必须符合当前河南省情。
　　2.建立雄厚的征地补偿安置基金
　　根据我国和河南省经济建设的主要特点和实际情况，筹集征地基金应当明确以下几点：一是筹集征地基金最基本的依据是要历史地解决我们工业化、城镇化、市场化、国际化过程中的三农问题；二是应当在社会可承受的范围内确定征集额度；三是应当选择稳定而持久的收入类目；四是尽可能在国家财政经济政策范围内运作；五是积极寻求中央政府的支持或推动国家相关政策的出台。根据研究，未来十年，可以从以下途径筹集征地基金：途径一：转用三峡基金和适当调高电价。三峡基金自1992年收取，随着三峡工程竣工并投入运营，其合法性已不复存在，但可以借助三峡基金的形式，争取国家和社会各界的支持，将“三峡基金”转用于中原崛起战略。途径二：适当压缩节俭政府行政开支，降低行政成本。据统计，2005年河南省行政管理费为120.96亿，占总收入的22.5﹪，相当于我省1995年的财政总收入，在现有基础上每年节俭10亿，十年可筹集100亿元。途径三：从土地出让金中每亩抽取2万元。根据2006年河南全省平均每亩土地出让金21万元计，抽取2万是可能的；国土资源部已规定，2007年起提高土地出让金的征收标准，不会影响政府财政收入；同时，国务院28号文也肯定了土地出让金补贴征地安置补偿费的合法性。途径四： 在城市生活用水中增征水利建设费。南水北调中线工程受益地区，如河南、河北、京津等地水费调价收入，应当根据整个工程的总投资额度和不同地区负担大小确定其应当获得的征地基金份额。具体比例由中央政府确定。途径五：积极探索省级政府发放地方性国债和多途径融资的资本运作模式。途径六： 积极争取中央政府加大对种粮地区的财政支持。
　　
　　三、河南省补偿安置制度改革的建设性意见
　　河南省补偿安置制度改革的重心应当转移到对“人”的妥善安置上来。应当解决“人”的问题，不能再纠缠于那种繁复、杂乱的物价计算。评价补偿安置制度和落实补偿安置工作的标准只有一个：即能否从总体上保证被征地人生活水平与所在地区平均社会生活水平维持同步。
　　第一，对征地补偿安置问题所涉及的具体情况进行宏观把握和科学分类。一是未来十年，河南省因征地引起的非农转移的人口总量为400～500万，要对这一部分人的年龄结构、知识水平、教育状况、未来发展前景进行统计分析；二是要区分城市化、工业化、大型交通能源水利基础设施征地等情形，不同的情况采取不同的安置补偿方式；三是设定完全补偿安置、不完全补偿安置和不安置的制度框架。
　　第二，城市化过程中征地补偿安置模式的设计。一是住宅安置问题。根据城市人平均居住水平或略高于平均居住水平的标准确定被征地人居住面积，按户分配成套住房；将“预留套房” 作为征地住宅安置的主要形式，以避免“城中村”的出现。二是被征地人的生活安全问题。要扭转观念，应当把失地补偿制度与社会保障制度相分离。把失地农民基本生活保障制度与城镇社会保障并轨作为失地农民问题最终解决之道的做法不可取，因为农民和城市人一样，都应当享受同等的待遇和保护，无论是失地农民，还是其它的农民，其都应当享受社会建立的保障制度。被征地人因国家土地征用权的运行而失地，是被征地人为国家做出的特别牺牲，因而应当得到特别补偿。我们认为，应当根据具体情况进行完全安置或不完全安置，方案设计具体如下：达到退休年龄的被征地人实行完全安置，按照其所在地区平均退休工资水平支付补助费，并随国家的调整而调整；劳动年龄人口实行不完全安置，根据具体情况，按其所在地区平均工资水平50～80﹪的比例按月支付补助费，其社会平均水平的差额部分，由被征地人从劳动所得中缴纳的保险费补足；未达到劳动年龄的被征地人，原则上按不完全安置进行补偿，但对于正在上学或服役者可制定特别政策；对于大学毕业生或转业军人，参加国家安排的工作并有稳定收入的，国家应当停止支付安置补助费；以上是针对土地被完全征完情况；土地为分期征用的，则优先安置达到退休年龄的被征地人，其所余土地由村集体统一调整。三是建立被征地人的医疗保障体系。根据国家和个人共同负担的原则建立被征地人的医疗保障体系。
　　第三，远离城市的国家重点工程建设征地的补偿安置模式。被征地人的生活安全问题，其主导思想和基本模式与城市化过程中的安置补偿保持一致，在操作和具体标准上应当有所区别。方案设计具体如下：在线性工程建设征地中，优先完全安置被征地农民集体或行政村达到退休年龄的农民。这种形式上的“调地安置”，与传统的调地安置不同，原“调地安置”的结果导致了土地产权人土地面积减少，新的“调地安置”保证了被征地人现实土地权益不减损；因调整土地造成的损失或额外费用，可以由国家给予适当补偿。土地被完全征用而又无法调整土地的，按完全安置或不完全安置的模式操作。
　　第四，建立健全被征地农民的职业培训和就业体系。一是建立失地农民培训体系，将失地农民与下岗职工合并管理，建立再就业培训机构，培训再就业技能，增强就业竞争力。二是针对征地农转非人员制定专门的培训计划，并列出专门的培训经费和使用方法。三是积极鼓励用地企业就地招工，政府应当在公共服务领域创造岗位，增强政府安置能力。四是对从事个体经营、自谋职业的失地农民，参照鼓励城镇失业人员再就业的政策，在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。五是应把对失地农民的培训同对城郊农村劳动力的培训结合起来，让潜在的失地农民先提高素质，逐步脱离对土地和农业的依赖，以减轻未来征地的安置压力。
　　作者单位：河南省地质博物馆
　　参考文献：
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　　本文为河南省哲学社会科学规划重大项目“河南省征地补偿安置的实践及其制度性研究”阶段性成果。