乡镇政府债务问题的成因及化解对策

　　摘要：乡镇政府债务问题是财政收支状况恶化的体现，是政治和经济多方面原因共同作用的结果。本文从乡镇财政运行和体制安排等方面入手，分析我国乡镇政府债务的成因，从其对政治、经济、社会三方面的危害分析其风险，探讨化解乡镇债务的有效途径。
　　关键词：乡镇政府；债务；成因；对策
　　
　　我国乡镇政府债务数额大、分布面广，已成为困扰社会主义新农村建设的突出问题之一。乡镇政府债务往往由财政赤字转化而来，是乡镇政府财政收支矛盾的集中反映，也是政治和经济活动共同作用的结果。分析乡镇政府债务的成因并从财政收支、体制安排等层面对此进行剖析，有助于在充分认识乡镇政府债务所带来的风险的基础上，找出切实可行的化解乡镇政府债务的方案。
　　
　　一、从财政角度对乡镇政府债务成因的分析
　　从乡镇财政收入与支出消长的角度看，乡镇政府债务的成因主要体现在五个方面：兴办乡镇企业失败、推进农业产业化经营失败、超经济承受能力兴办基础设施建设项目、行政成本过高和预期收入组织不到位等。
　　1.兴办乡镇企业失败。20世纪80年代后，东南沿海乡镇企业因临近港澳或上海等大城市，具有引进资金、技术等便利的优势而异军突起，经济总量和财政收入大幅增长，这一现实令中西部地区艳羡不已。在包干财政体制的利益驱动下，许多地方政府纷纷到东部考察取经，把大力发展乡镇企业视为发展农村经济、增加财政收入的圭臬。实践过程中，却大多“淮橘成枳”。中部省区乡镇政府办乡镇企业的措施主要有两条，一是直接投资。资金主要来源于银行贷款、集资、非银行借款；二是出面担保为民办企业取得信贷资金。在短缺经济时代，由于存在一个巨大的市场空间，中部地区乡镇企业得以兴起，其产品起初能够顺利进入市场。但20世纪90年代中期进入过剩经济阶段后，中部省区乡镇企业的诸种困难和问题逐渐突出，相当部分乡镇企业在结构调整中纷纷倒闭，由此出现乡镇政府的不良贷款或借款。
　　2.推进农业产业化经营失败。上述风险和失败的经验教训，使部分乡镇政府转而瞄准自身的区位和资源条件，试图把农业产业化经营作为发展经济的突破口，从而增加农业特产税和工商税。但是，由于人均土地资源匮乏而难以形成规模经济效益、资本匮乏而难以形成生产技术优势，除起步早、交通便利、具有自然优势并形成规模生产的城市郊区或临近交通干线的地区取得成功外。其他乡镇在推进农业产业化经营中多以失败而告终，由此形成了对上级财政的支农周转金债务、世界银行等国际金融组织债务、因强迫命令而造成农民无效投入的隐性债务等。
　　3.超经济承受能力兴办基础设施建设项目。政府直接参与经济生活的实践屡屡失败后，乡镇政府又试图通过改善基础设施条件， “招商引资”，从而发展经济、增加财政收入。一些乡镇不顾客观条件，热衷短期行为，盲目提高基础设施建设标准，大量举办高标准基础设施建设项目，其结果不仅没招来商引来资，反倒背上了沉重的债务包袱。
　　4.乡镇政府行政成本过高。冗员过多，工资标准和经费开支标准不断提高且呈刚性化，是引起乡镇政府债务不断积累的又一重要原因。越是经济不发达的地区人员超编、乡镇机构臃肿的现象越严重，行政办公成本的急剧增加也就不可避免。
　　5.预期收入组织不到位。在乡镇政府财政支出因各种原因不断攀升的同时，乡镇收入却由于上述原因而不能如期组织到位。原来寄希望于兴办乡镇企业增加财政收入，乡镇企业却在结构调整中大量倒闭；寄希望于农业产业化经营成功增加农业特产税，却遇到农产品价格下跌；寄希望于“筑巢引凤”，结果却是“有场无市”或“圈地荒芜”。这些都造成预期收入不能入库，但超经济能力进行的相应投入却以乡镇政府债务的形式累积起来。
　　
　　二、从体制性角度对乡镇政府债务成因的分析
　　虽然乡镇政府债务由财政缺口引发，但体制性因素往往起着决定性作用。
　　1.“压力型体制”下，乡镇政府面对上级“增支减收”压力无能为力。城市优先的发展战略和政府间从上到下的“压力型体制”，在乡镇造成“财力上划、事权增加”的不利局面。1994年分税制改革后，提高了中央财政收入所占比重，地方财政所占比重相应降低。财权上收的同时，事权却在增加。一级级照此办理，到了乡镇一级政府，财权越来越小，但却承担着诸如治安、基础教育、基本卫生保健、社会福利和乡村道路、小城镇基础设施、农田水利建设等等责任。同时，上级政府又将难以吸纳或接受的人员推向乡镇。加上一次次提高工资和办公费标准，在乡镇政府财力不足，就会因融资背上沉重的债务包袱。
　　2.不合理的政绩考核机制，刺激了财政虚收和支出的无序扩张。注重GDP增长率和财政收入增长率的“政绩”考核机制，刺激了乡镇政府参与经济活动的冲动，致使财政虚收和“政绩工程”恶性发展。在赶超型现代化发展战略下，上级地方政府为了完成其发展目标而与下级政府签订目标责任书。同时任务、指标的完成情况主要用GDP增长率和财政收入增长率来考量，并与干部的荣辱、升迁挂钩，由此，必然对乡镇政府官员形成一种自上而下的压力，即为了自身的政治前途和经济利益，不仅要完成上级的目标，而且要“出奇制胜”，于是各种所谓的“达标升级”活动、“政绩工程”就成为乡镇政权实现目标的主要手段，最终导致乡镇债台高筑。
　　3.预算软约束加剧了乡镇政府债务问题。乡镇财政的收支范围包括国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分。预算内资金纳入国家预算资金管理，收支管理比较规范。预算外资金主要是乡镇各部门的自有资金，实际运行中基本上是各部门自收自支。自筹资金几乎是乡镇各部门自定自收自支，基本上不受乡镇财政的约束管理，这就必然为乡镇政府各部门提供了大量的寻租机会。一些乡镇支出缺乏监督，凭白条支付各种费用，购买小轿车、租车和招待费用过多过滥，人为加重了乡镇债务负担。
　　4.债务管理体制不健全导致债务规模失控。在乡镇债务资金使用上，缺乏严格的债务管理和监督，对用款项目的管理流于形式。加上政府的债务运作缺乏避险和保障机制，通常不要求用款单位提供财产抵押，未对用款项目采取必要的监控措施等，导致乡镇盲目争项目、抢贷款，轻视资金管理，缺乏科学决策，严重影响了项目的实施和借款效益的发挥，造成债务难以偿还，导致债务规模失控。
　　
　　三、乡镇政府债务引发的风险
　　乡镇政府债务形成时间长、涉及面广、成因复杂，积聚了巨大的风险。
　　1.乡镇政府社会公共管理和服务职能退化和异化，政府义理性下降。由于乡镇政府长期拖欠公务员应发工资，公务员家庭生活出现经济困难在所难免，在一定程度上影响了部分公职人员的工作责任心和工作积极性，进而影响政府部门的正常运转和政府社会职能的履行与工作效率。加上因办公费用紧张一定程度上使其所承担的社会基本保障职能和公共职能无法实现，这就必然危及政府诚信，严重损害政府的公信力。
　　2.社会信用体系遭破坏，社会资本和资金运行链条中断，阻碍农村经济发展。乡镇政府到期债务不能偿付，无论债权人是企业还是个人，其生产经营和生活就无法正常进行，经济行为无法形成合理预期。并将严重影响地方的资本运行，恶化了地方的投资环境。同时，政府拖欠企业债务过多，企业讨债无力，不仅许多企业纷纷被政府债务拖垮，而且政府拖欠工程款导致对农民工工资的连环拖欠等，造成大量的社会不稳定因素。
　　3.农民负担反弹，农村税费改革难以巩固，农村干群矛盾持续紧张。在政府发生债务危机的情况下，无法保证政府的权力不会脱轨变形，沿着危害社会公共利益的轨道前行，在某些地区可能会进一步加重农民负担，甚至可能导致农民负担的反弹，农村干群关系难以彻底得到改善。
　　
　　
　　四、化解乡镇政府债务问题的对策
　　乡镇政府债务问题是乡镇政府收支矛盾长期积累的必然结果，因此，化解乡镇政府债务，应从整体思路及具体措施、步骤等几个层次加以分析研究，寻求较佳实施方案。
　　首先，应理清政府和市场关系及政府层级关系，优化政府间委托—代理关系的约束机制，加快政府职能转变步伐。乡镇政府要以弥补市场不足为前提，以保持政府财政平衡为原则，科学确定乡镇政府规模和公共财政支出范围，建立与市场经济运行相适应的政府预算约束机制，实现政府层级与公共职能的最优匹配。对于社会收益小于成本的乡镇政府，应先虚化，然后逐步撤并。乡镇政府一旦存在债务危机，应能够自动收缩政府机构和人员规模。
　　其次，应强化预算管理，量入为出，坚决防止新债发生。对于已经出现债务的乡镇政府，不得兴办政绩工程和不切实际的公益事业。同时在基层建立健全严格的债务管理制度和资产管理制度，形成“产权明晰、责任明确、民主监督、科学管理”的乡镇资产管理体系。
　　第三，根据乡镇政府债务的不同性质，核清现有规模，分清偿债义务，挤压债务水分。对存在债务风险的乡镇政府，应对其负债情况进行全面认真的清查和严格审计，分清债务形成的原因，债权债务主体、偿债义务和清偿责任等，在此基础上挤压债务水分。
　　第四，推行综合预算，把乡镇的各项预算收入、各部门收取的各项行政事业性收费、乡镇收取的各项管理费及其他未纳入预算管理的财政性资金统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，严格支出管理，确保重点支出，为减债偿债创造条件。
　　总之，要将化解乡镇债务与推进农村基层民主制度相结合，与深化农村产权制度相结合，与规范乡镇财务制度相结合，与开展干部廉政自律活动相结合，区别不同情况，积极稳妥地开展化解债务工作。
　　 作者单位：河南财政税务高等专科学校
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