关于加强和改进党的地方代表大会和委员会制度建设问题的调研报告

　　摘 要：加强和改进党的代表大会和委员会制度建设，是马克思主义政党建党的重要内容和发展党内民主的基础性环节，是保持党的先进性、提高党的执政能力的重要途径。党的十六大以来，各地党组织按照中央要求，积极探索党的代表大会常任制新途径，完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，取得了一定成效。从全面贯彻党的十七大精神和党面临新形势新任务的实际出发，坚持以改革创新精神切实解决好党的地方代表大会和委员会制度在实际运行中存在的问题，必须要制定实行党的代表大会代表任期制的实施办法，充分发挥党代表的作用；进一步改进党的地方代表大会的组织工作，切实提高会议质量；试行党代表大会常任制，积极探索发挥党代会作用的途径和方式；强化地方党委全委会的职能，充分发挥全委会的决策和监督作用；健全地方党委常委会工作机制，进一步加强领导班子的集体领导作用。
　　关键词：党的建设；党内民主；党的代表大会制度；党的代表大会代表任期制；党的代表大会常任制
　　中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2008）05-0003-12
　　
　　一、加强和改进党的代表大会和委员会制度建设的重要意义
　　
　　党的代表大会制度和委员会制度是党的重要组织制度和领导制度，是发扬党内民主、集中全党意志的重要载体。党的代表大会制度不仅是指党的代表大会的会议本身，还指以代表大会为组织形式的一整套具体制度，包括党的代表大会本身的产生、组织、职权及其运行程序，党的代表大会与党员的关系、党的代表大会与党的委员会等其他领导机关的关系等一系列规定和制度。加强和改进党的代表大会和委员会制度建设，对推进党的建设新的伟大工程具有十分重要的意义。
　　（一）加强和改进党的代表大会和委员会制度建设是马克思主义政党建党的重要内容
　　马克思和恩格斯早在1847年创建世界上第一个无产阶级政党，即共产主义者同盟的时候，就非常重视党的代表大会制度建设。他们认为，党的代表大会是党的“最高权力机关”，而中央委员会是全盟的“权力执行机关”，要向代表大会报告工作。恩格斯在为共产主义者同盟起草的章程中明确规定：所有盟员一律平等，都有选举权和被选举权；同盟各级组织的领导人都由选举产生，并且可以随时撤换；党的代表大会要定期召开。列宁在建立俄国新型无产阶级政党的过程中，也非常重视党的代表大会制度和委员会制度建设。他指出，作为党的基本组织原则之一，“党的最高机关应当是代表大会，即一切享有全权的组织的代表的会议，这些代表作出的决定应当是最后的决定。”同时强调，党内实行委员制，并坚持贯彻集体领导和个人负责相结合的原则。
　　我们党是严格按照马列主义建党原则建立起来的工人阶级先锋队组织。表现在组织制度上，就是坚持民主集中制，把党的代表大会制度作为党的一项根本组织制度。党的二大通过的党章规定，全国代表大会是党的最高机关，每年由中央执行委员会定期召开一次会议。党的八大进一步明确，党的代表大会是党的最高决策机关和最高监督机关。特别是十一届三中全会以来的党章都对党的代表大会制度作了规定，将其作为发展党内民主、保持党的先进性、提高党的执政能力的制度保证。在领导革命、建设和改革的过程中，我们党还确立了党委制，并作为党内最重要、最根本的制度之一。党的三代领导人毛泽东、邓小平、江泽民都强调要坚持和完善党委集体领导与个人分工负责相结合的制度，发挥地方党委在同级各种组织中的领导核心作用。党的相关文件也作了规定，如1927年党的五大和同年6月中央政治局会议先后通过的《组织问题决议案》和《中国共产党第三次修正章程决案》明确规定，党内实行集体领导的原则。1948年毛泽东为中央起草了《关于健全党委制》的决定，1980年党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，1996年中共中央印发了《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》（以下简称《地方党委工作条例》），都强调要坚持和完善集体领导与分工负责相结合的原则。因此，加强和改进党的代表大会和委员会制度建设，是马克思主义政党建设的必然要求。
　　（二）加强和改进党的代表大会和委员会制度建设是发展党内民主的基础性环节
　　邓小平指出，“没有民主就没有社会主义现代化”。江泽民强调，“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性主动性创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”胡锦涛进一步指出，“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。”贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，推进社会主义现代化建设需要大力发扬民主。党的地方代表大会和委员会制度是党内民主的重要载体，是贯彻民主集中制的重要体现。从根本上说，民主就是按预定的程序、规则，集中多数人的意志作出决定的机制。只有加强和改进党的地方代表大会和委员会制度建设，充分发挥党的代表大会和委员会制度的作用，发展党内民主才有制度上的保证，党的重大决策才能反映绝大多数人的意志和要求。党的历史证明，什么时候党的代表大会和委员会制度的作用得到了充分发挥，党内民主就会得到发展，党的事业就会顺利推进。反之，党内民主就会遭到破坏，党的事业就会受到损失。在当代中国，不论是发展人民民主还是发展党内民主，都要从开会做起。把会开好，民主就能前进一大步，对权力运行的监督力度也将大大加强。
　　（三）加强和改进党的代表大会和委员会制度建设是保持党的先进性、提高党的执政能力的重要途径
　　胡锦涛强调，先进性是马克思主义政党的本质属性，是党的生命所系、力量所在。党的各方面建设，最终都要体现到巩固党的执政地位、提高党的执政能力上来。加强党的先进性建设，必须进一步扩大党内民主，充分发挥民主制度的作用。只有以改革创新的精神，不断推进包括党的代表大会和委员会制度建设在内的党的思想、组织、作风、制度和廉政建设，才能始终保持党的先进性。党的地方组织是党执政的政治权力的直接承担者，党的先进性和执政能力首先要通过各级党组织履行领导职责的能力来体现。离开了各级党组织履行职责的能力，党的先进性、执政能力也就无从谈起。不断加强和改进党的地方代表大会和委员会制度建设，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，尊重党员的主体地位，规范党内权力运行，建立完善党的委员会科学化、民主化、规范化的工作机制，有利于调动广大党员和干部的积极性主动性创造性，有利于不断提高各级党组织的创造力、凝聚力和战斗力，从而使我们党保持与时俱进的品质，始终走在时代前列，不断提高执政能力，巩固执政地位，完成执政使命。
　　
　　二、加强和改进党的地方代表大会和委员会制度建设的有益探索和成效
　　
　　在八十多年的奋斗历程中，我们党始终把加强和改进党的代表大会和委员会制度建设作为党的建设的重要任务。特别是十六大以来，党中央从新世纪新阶段的形势和任务出发，就加强和改进党的代表大会和委员会制度建设提出了一系列新要求，推出了一系列新举措。按照中央要求，各地党组织坚持解放思想、实事求是、与时俱进，进行积极探索和创新，取得了一定成效。
　　（一）积极探索党代表任期制，党代表的作用得到发挥
　　党代表是党的各级代表大会活动的主体，党代表作用能否得到充分发挥，直接关系到党代会职能作用的实现。从实践来看，党代表只参加每5年一次的代表大会，作用十分有限。在党的代表大会常任制试点中，各地对充分发挥党代表作用的途径和办法进行了一系列探索。
　　
　　1．明确规定党代表的职权。明确代表职权，保障代表权益是代表行使权利、发挥作用的前提。各试点单位除保证代表在会议期间行使应有权利外，还对代表的权利范围进一步作了拓展。比如，浙江台州市明确规定，党代表可以按程序提出代表大会和代表团会议的议题，可以对县（市、区）党委、党委职能部门和“两委”委员进行询问、质询和批评，可以参加对党委及其职能部门进行重大决策的民主议事或民主恳谈活动，有权提出接受教育和培训的要求，加强与选举单位或联系单位的党组织和党员群众的联系，定期向本选举单位的党员或代表汇报履行代表职责的情况，接受他们的评议与监督等。许多地方还赋予党代表在闭会期间开展调研和视察的权利。
　　2．建立发挥代表经常性作用的工作制度。一是党内情况通报制度。对重大问题、阶段性工作和会议及时通报，使广大代表及时了解党委的决策部署、了解党内重要信息和党建工作情况。二是重要决策征求意见制度。规定党委及其职能部门在重大问题决策前，采取座谈、走访、问卷调查等形式广泛征求党代表的意见建议。三是代表调研、视察制度。有的县（市、区）每年确定一批涉及本地区经济社会发展和党的建设的重大课题、事关党员群众切身利益的难点热点问题，组织代表深入调查研究。四是代表意见建议收集反馈和提议提案办理制度。在党代会闭会期间，党代表可联名提出提议，由党代表联络办公室责成有关部门及时办理。五是代表列席同级党委全委会、常委会制度。有的地方召开专题工作会议时，请相关党代表列席并听取代表的意见。六是代表联系基层党组织和党员群众制度。有的地方明确规定，党代表要联系一个基层单位或党员群众户，定期蹲点调研，听取基层党组织和党员的意见。七是党内民主恳谈制度。一些地方在县级领导干部代表中，开展“恳谈日”活动，广泛听取基层党员对工作的建议、意见。以上制度的建立，为党代表日常行使权利和发挥作用提供了有力保障。
　　3．搭建党代表活动的平台。有的地方在党委组织部设立了党代表联络办公室，负责收集和处理党代表提出的提议，及时解决工作中遇到的各种问题。有的地方建立了代表团活动制度，按照区域相邻、行业特点相似、工作性质相近、人数规模适中、便于活动管理的原则，将各位代表编入代表团，在党代会闭会期间，以代表团为单位开展经常性活动。
　　实践证明，实行党代表任期制，是在党代会闭会期间发挥代表作用的重要途径。党代表有了任期，增强了代表的责任感和荣誉感，调动了代表参与党内事务的积极性和主动性；扩大了党内民主，提高了党委决策的科学化、民主化水平，进一步完善了党代会对党委会的监督制约机制。
　　（二）试行党代会年会制，党代表大会的制度功能得到充分体现
　　党的代表大会是党的最高决策机关和监督机关，是代表开展活动、履行职责的重要实践舞台。按照现行规定，党的代表大会每5年召开一次，难以对重大问题及时进行讨论决策，党代表大会决策和监督职能没有充分发挥出来，影响了党代表大会最高领导机关的地位。因此，在常任制试点中，一些地方积极探索试行党代表大会年会制，在地方党委任期内每年召开一次党的代表大会，履行代表大会的职权，发挥代表大会的职能作用，取得了较好效果。
　　1．明确党代会年会职权。明确年会职权是发挥党代会年会决策和监督职能作用的前提和保障。试点工作中，各地根据党内有关法规，明确了年会的具体职能。如浙江台州市明确规定，年会具有选举出席上一级党的代表大会代表，对“两委”领导班子及其成员进行民主评议，对届内上级直接任命的“两委”委员进行票决追认等具体职权。江苏试点单位规定，年会的主要职责是听取并审议“两委”工作报告，讨论决定下一年度经济社会发展的重大问题，审议代表提出的提案等。
　　2．创新会议内容和形式。一些试点地方党委按照年会的职权，不断丰富年会会议内容，创新活动形式，建立运行机制，较好地发挥了年会的职能作用。比如，一些地方党委建立了代表大会发言制度，代表可就一些重大问题和党员群众关注的民生问题在年会上建言献策。有的地方通过扩大列席人员范围，设立党员旁听席等方式，强化党内监督功能。还有的地方规定，在党代表大会年会上，人大、政府、政协党组和党委有关部门要向党代表报告工作，接受代表的监督。
　　3．科学设计年会组织程序。会议的组织化和程序化直接决定了会议的质量。试点中，各地党委按照务实、精简、效能的原则，探索设计了年会的组织程序。许多地方党委明确规定，年会由地方党委全委会主持，年会不设主席团，取消大会预备会议，把大会议程、筹备工作报告提前到年会前的全委会上讨论通过。在会议召开时间安排上，各地普遍按照先党内后党外的原则，每年都在人代会、政协会议召开之前召开党代会年会。会期一般不超过3天。
　　调研中许多同志认为，党代会年会制承载着报告工作、集中民意、科学决策、加强监督的功能，在很大程度上强化了党的代表大会作为党内最高领导机关的地位，保证了党代表参与党内事务的权利，有效地拓展了党内监督的渠道，提高了党委决策的科学化、民主化水平。
　　（三）全面落实全委会票决下一级地方党政领导班子正职人选制度，全委会的用人权得到增强
　　十六大以来，各地认真贯彻落实《党政领导干部选拔任用工作条例》关于实行党委常委会提名、党的委员会全体会议投票表决下一级地方党政领导班子正职人选的有关规定，积极探索完善全委会票决重要干部机制。一些地方进一步将同级党委部门正职列入全委会票决干部范围。在总结吸收各地经验的基础上，2004年中央下发了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，对表决的程序以及审议、投票的规则等作出明确规定，为全委会票决重要干部制度的建立和实施提供了具体规范，进一步扩大了干部工作中的民主，规范了常委会和全委会的关系，促进了党内用人权的合理配置。
　　（四）逐步完善常委会向全委会报告工作制度，全委会的监督职能得到强化
　　以胡锦涛为总书记的党中央，坚持实行政治局向中央全会定期报告工作制度，为全党作出了表率，有力地推动了地方各级党委贯彻落实党章以及《地方党委工作条例》中关于常委会向全委会报告工作并接受监督的有关规定。各地逐步实行了常委会每年至少向全委会报告一次工作的制度，并对报告工作的内容、方式提出了具体要求。有的地方还实行常委会委员向全委会述职述廉的制度，实现全委会对常委会及其成员的监督。这些措施对完善党的委员会制度、强化对权力的监督起了重要促进作用。
　　（五）全面推进地方党委领导班子配备改革，地方党委的集体领导作用得到进一步加强
　　党的十六届四中全会提出了地方党委领导班子配备改革的要求，经过换届，地方各级党委领导班子配备改革的要求基本落实到位，在精简领导班子职数、减少副书记职数、适当扩大党政领导成员交叉任职和规范任职年龄等方面取得了实质性进展，地方党委工作机制逐步完善。
　　1．减少议事层次，提高了常委会的工作效率。地方党委班子配备改革后，减少了常委会内部分工重叠和多头管理环节，较好地解决了多头请示、层层汇报的问题，改变了以往书记办公会主导或代替常委会决策的状况，常委责任更加明确，常委会决策效率明显提高。
　　2．扩大党政交叉任职，强化了常委会统揽全局的能力。在地方党委换届中，各地普遍推行党政交叉任职，增加了政府副职任常委的比例。扩大党政交叉任职，较好地解决了党政工作脱节、领导体制不顺等问题，进一步增强了党政合力，地方党委的领导核心地位进一步加强。
　　
　　3．探索建立决策酝酿沟通新机制，保证了常委会工作的协调运转。地方党委班子配备改革后，常委会决策机制发生了变化，从以往先由书记办公会讨论然后再提交常委会，转变为由书记直接与常委沟通后提交常委会讨论。面对这种情况，各地积极探索建立了一些新的决策酝酿沟通机制。如常委会工作例会制度、联席会议制度和党政主要领导碰头会制度以及专家咨询、群众听证制度等新机制的建立，保证了常委会的工作有效协调运转。
　　
　　三、党的地方代表大会制度和委员会制度运行中存在的主要问题及原因
　　
　　近年来，各级地方党委在加强和改进党的代表大会和委员会制度建设方面进行了一些探索，也取得了一定成效，但与中央关于进一步扩大党内民主，提高党的执政能力和保持党的先进性的要求相比，还存在一定差距。综合分析调研情况，主要有以下几个方面的问题。
　　（一）一些地方党的代表大会对委员会的工作报告讨论不充分，影响了会议质量
　　党的代表大会开得好不好，会议质量高不高，一个重要标志是，党的委员会向代表大会所作的工作报告是不是经过全体代表进行了认真充分地讨论修改。当前，从一些地方党代会的情况来看，这项工作还不尽如人意，突出表现在代表对报告的讨论不够深入。主要原因是：
　　一是报告提交大会前没有广泛征求代表意见，代表对重要议题缺乏会前准备。代表大会的重大议题集中体现在报告中，因为报告事先征求意见范围不够大，有的地方党代表对委员会报告中涉及的问题缺少提前调研准备，讨论中难以对重大问题发表意见。
　　二是报告内容过于宏观，难以深入讨论。有的地方提交党代表大会的工作报告过于宏观，讲原则性意见多，讲解决实际问题的措施少；讲成绩多，讲问题少，代表无法深入讨论。
　　三是党代表对自己的角色定位认识不正确，审议报告的责任意识不强。有的地方党代表把审议报告的职责错误地理解为学习领会报告精神，对委员会的工作提不出意见或建议。针对党代会和人代会讨论问题不一样，党代表在党代会讨论问题时，说赞成话的多，提不同意见的少。
　　（二）党内选举制度不完善，一些地方党代表大会选举工作发扬民主不够
　　选举权是最基本的民主权利。选举同级党的委员会和党的纪律检查委员会，是党的地方各级代表大会的重要职权之一。近年来，我们党在完善党内选举制度方面也作了一些努力，提出要完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐范围和差额选举的比例，受到了广大党员和群众的欢迎。但是，调研中发现，当前党内选举制度还存在着一些问题，主要是：
　　1．选举程序存在缺陷。如候选人提名制度过于笼统，候选人介绍制度过于模糊，甚至流于形式。代表了解候选人的途径单一，组织上没有给候选人提供表达和展示的平台，对候选人的介绍简单。由于党代表对选举对象不了解，差额选举时只好按人头熟悉情况依次排列，影响了选举的严肃性。问卷调查显示，在回答“您认为目前影响党内民主选举的最主要问题”时，有36.5%的人认为代表对候选人的情况不了解，只有16.2%的人认为大多数党代表对候选人基本情况了解。有的地方还存在着选票设计不科学，填写选票时不尊重代表的隐私权，选举的监督机制不健全等问题。在252名受访者中，有59.9%的人认为现行党内选举制度应改革。
　　2．选举人的意志没有得到充分体现。有的地方过分强调组织意图，忽视了代表的选举权利。比如在选举前，采取多种方式统一代表思想，反复强调要保证组织推荐的候选人高票当选，引起了代表反感。有的地方在选举过程中，甚至采取一些不适当的办法，操控代表投票。还有的地方把差额选举形式化，差额候选人的“陪选”意图过于明显。在回答“对党内民主选举的基本看法”时，有33.4%的同志认为目前党内民主选举“更多的是落实组织意图”，有42.5%的人认为组织意图过于明显，只有36.1%的同志认为“基本能反映代表意愿”。
　　3．竞争机制引入不够。《中国共产党地方组织选举工作条例》（以下简称《选举工作条例》）规定，党的地方各级委员会委员、候补委员和纪律检查委员会委员候选人的差额比例不少于10%。目前，许多地方差额选举的比例还是太少。浙江台州市在对326人的问卷调查中，有52.7%的受访者认为党内民主选举制度存在的主要问题是竞争机制引入不够。
　　（三）党的地方委员会向同级代表大会负责并接受监督的规定难以落实，影响了党代表大会的权威
　　根据党章和《地方党委工作条例》规定，党代表大会对全委会具有选举权、监督权、评议权，然而在实际运作中，党代表大会的这些职能作用并没有充分发挥。问卷调查中，对党的地方代表大会职能作用发挥情况表示“基本满意”的只占49.2%。存在的主要问题是：
　　1．党的各级委员会向同级代表大会负责缺乏制度安排。从实际情况看，党的地方代表大会一般每5年召开一次，委员会直到5年届满才向党的代表大会报告工作，而且每届党代会听取和审议的委员会报告，不是由它选举产生的委员会所作的报告，而是由上届党的代表大会所选举产生的委员会的报告。在长达5年时间里，委员会如何对同级代表大会负责缺乏制度安排，党代会对它所授予的权力缺乏有效的监督手段和载体。因此，大会闭幕后，党代会难以继续在党内政治生活中发挥应有的作用，其监督职能也得不到真正实现。
　　2．党的地方委员会接受代表监督的规定无法实现。《中国共产党党内监督条例（试行）》规定，党的各级代表大会代表在代表大会闭会期间，除履行党员的监督责任和享有党员的监督权利外，按照有关规定对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督，反映所在选举单位党员的意见和建议。事实上，由于没有设置党代表在闭会期间发挥作用的平台，党代表的职责随着代表大会的闭幕就自然终止了，代表对“两委”成员的监督职责必然落空。
　　3．一些地方党委委员届中频繁调整影响了同级党代表大会选举的权威性。保持委员会成员的稳定是尊重代表大会的意志、维护党内选举的严肃性和权威性的基本要求，也是保持地方政治稳定，完成好本届委员会工作任务的需要。上级党组织根据工作需要调整或调动下一级委员会成员是十分必要的，但是不宜过多过于频繁。《地方党委工作条例》规定，调动或指派下一级党组织的负责人，其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一。但是，有的地方远远超过了这个界限规定，客观上造成党代表大会的选举失去了实际意义。
　　（四）一些地方党委决策范围不明确、议事规则和决策程序不规范，全委会的决策、监督职能虚化
　　随着经济社会和党的事业的发展，需要全委会讨论决定的重大问题的数量和复杂程度日益加大，对全委会议事决策的科学性和规范性的要求越来越高。建立完善的议事规则和程序是加强委员会制度建设的重要任务。但是，从一些地方实际情况看，在这方面还存在很大差距。
　　1．一些地方党委重大问题的决策权过分集中于常委会。一些地方对提交全委会决定的“重大问题”的范围和内容规定不明确，或者虽然作了一些具体规定，但缺少相应的实施细则和程序作保证。在缺乏制度规范的情况下，哪些问题需要提交全委会讨论决定，实际上完全取决于常委会特别是书记的意愿。有的地方单纯从决策效率考虑，以常委会代替全委会决定重大问题，有的地方什么事情都由常委会特别是书记说了算，常委会包揽了重大问题的决定权。
　　2．一些地方全委会议事规则和决策程序不完善。主要表现有：
　　一是全委会召开次数和内容的安排不够科学。有的地方全委会召开次数过少，一次会议研究的议题很多，会议时间又较短，委员难以充分发表意见，对议题的讨论、决定往往是草草了事。问卷调查显示，在回答“您认为地方党委全委会落实重大问题集体讨论、民主决策的情况”时，有20.2%的人认为讨论不充分。有的地方往往把召开全委会当成一种形式，存在通报情况多，研究问题少；部署工作多，决定大事少；提出要求多，听取批评少的“三多三少”问题。
　　
　　二是全委会的议题准备工作不够规范。一些地方提交全委会审议的议题在会前不作认真研究，议题方案既缺少科学的论证，又缺乏实际操作性。有的地方甚至不按规定提前把会议议题和相关资料送达委员，委员在会前对议题一无所知，造成在会上的提议与临时动议区别不大。在回答“您认为党委委员在讨论重大问题时发表自己的意见情况”时，有14.2%的人认为不了解相关情况难以发表意见。
　　三是会议的民主气氛不够浓。有的是由熟悉议题相关工作的委员发表一点意见，其他委员随便议议，就等书记最后拍板。有的是书记率先表态，其他委员因个人利害关系或碍于面子不敢或不愿表达不同意见，随声附和。有的完全看主要领导的眼色行事。形式上是集体决策，实际上是书记“一言堂”。调查中，有26.7%的人认为“党委委员在讨论重大问题时发表自己的意见情况”，是随大流、看主要领导的眼色行事，有13%的人认为集体决策只是按主要领导的意图走程序。
　　3．全委会对常委会及其成员难以进行监督。对地方党委常委会及其成员特别是主要负责人进行监督，是党章和党内有关法规赋予地方党委全委会的一项重要职责。但是调查显示，只有8.6%的人“对权力运行的监督是否有力”持肯定态度。全委会监督职能难落实的主要原因是：
　　第一，缺乏足够有效的监督手段。比如，党章规定常委会在全委会闭会期间行使委员会的职权。但是，常委会行使全委会职权的情况应如何向全委会报告，全委会又如何及时对常委会权力运行情况进行监督，常委会如果出现违背全委会决议的问题如何解决，目前尚缺乏有效的制约措施。如在选拔任用干部等方面，有关部门一般多以信函形式征求委员的意见，这种一对一的方式，委员一般不会提不同意见。
　　第二，一些监督制度缺乏具体的实施办法。比如，2007年4月中央办公厅颁布了《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》，规定了地方党委委员对常委实行监督的重要形式。但是，目前这项工作在地方基本没有开展，普遍反映缺乏可操作的具体工作程序。
　　第三，官本位意识干扰了党委内部民主监督的落实。党内外以及社会生活中存在的等级观念和领导干部在实际工作中形成的上下级情感，都是实施党内监督不可忽视的制约因素。如，在全委会人员构成中，除了常委会委员，其余成员都是常委会直接领导下的部门和下级党委的负责人。从原则上讲，委员在党内的地位是平等的，但是这些处于下级地位的一般委员不敢对常委会成员进行监督。实行领导班子配备改革后，由于副书记职数减少，客观上书记的权力更加集中；实行常委分工负责后，常委工作的独立性增强，这在一定程度上增加了委员对常委监督的难度。
　　（五）一些地方党委常委会的工作机制不够完善
　　推行地方党委领导班子配备改革，对提高地方党委工作效率、扩大党内民主、强化集体领导，都起到了重要的积极作用。但从地方党委常委会工作运行状况来看，许多工作尚处于探索阶段，仍然存在一些有待研究解决的问题。
　　1．专职副书记职责定位不明确，缺乏统一规范。各地对专职副书记的职责缺乏明确定位，地方党委对专职副书记的分工五花八门。有的规定专职副书记协助书记处理日常事务，有的还是原来的分工，有的兼任某个职务或者分管其他常委不分管的部门等，专职副书记成了“接待书记”、“不管书记”，处境尴尬。同时，副书记在常委会中的职责和定位不对称，出现了“专职不专，实职虚设”的问题，专职副书记在常委班子中被边缘化，工作积极性和主动性受到很大影响。
　　2．常委之间沟通协调机制不畅。过去有书记办公会，重要事情书记们先沟通酝酿。取消书记办公会后，对一些重大问题和重要人事安排的会前酝酿沟通，尚缺乏统一规范的运作程序。调研中一些同志提出，实行领导班子配备改革后，常委分工相对独立，如果缺乏沟通交流，常委会集体决策就容易成为“书记＋分管常委”的决策，势必影响常委会的议事能力和决策水平。
　　3．议题的确定程序不完善。调研中大家反映，《地方党委工作条例》规定常委会的议题由书记确定，但对如何确定未作具体程序规定。一些地方常委会议题的确定存在随意性，主要取决于一把手的主观意志。据河北的问卷调查显示，在回答“地方党委常委会决策随意性大的主要根源”时，有43%的人认为是常委会议事规则、决策程序不完善和一把手不按程序办事。
　　
　　四、进一步加强和改进党的地方代表大会制度和委员会制度建设的建议
　　
　　在全面推进社会主义经济、政治、文化和社会建设的新形势下，加强和改进党的地方代表大会和委员会制度建设，是进一步提高地方党委领导水平和执政能力的重要任务。加强和改进党的地方代表大会和委员会制度建设，必须坚持以中国特色社会主义理论为指导，全面贯彻党的十七大精神，从党面临新形势新任务的实际出发，坚持以党章和党内法规为依据，把完善党内民主制度与加强党的领导结合起来，把激发党的创新活力与保障党的团结统一结合起来，把健全完善制度程序与增强党员干部执行制度的自觉性结合起来，坚持以改革创新精神切实解决好党的地方代表大会和委员会制度在实际运行中存在的问题，使党的各级地方代表大会和委员会更好地发挥职能作用，使各级地方党组织的领导体制和工作机制更加完善。综合调研情况，我们提出如下建议。
　　（一）制定实行党的代表大会代表任期制的实施办法，充分发挥党代表的作用
　　胡锦涛在党的十七大报告中指出，要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制”。十七大通过的新党章也作了相应规定。实行党的代表大会代表任期制，是改革和完善党的代表大会制度的一项重大创新举措，对于进一步扩大党内民主，落实党代表对党内事务的参与权、决策权、监督权，规范党代表大会与全委会的关系，发挥党的代表大会的职能作用具有十分重要的意义。中央有关部门应按照十七大的总体部署，尽快制定实行党代表任期制的实施意见。
　　1．明确规定党代表的职权。党代表的职权是党代表权利和义务的有机统一。党代表的权利，应突出进一步扩大党内民主的基本要求，不仅包括代表在会议期间应有的权利，而且应赋予他们在党代会闭会期间开展活动的权利。党代表的义务，应突出先进性方面的要求，包括政治方面、履行职责方面、纪律方面和接受选区党员监督方面的要求等项内容。实施意见还应对党代表的权益保障等作出明确规定，充分体现党代表在党的代表大会中的主体地位。
　　2．建立保证党代表闭会期间发挥作用的制度。建立健全科学的制度，是保证党代表大会闭会期间发挥代表作用的关键。从各地探索实践来看，应逐步建立党代表考察、调研制度，党代表质询、询问制度，党代表提案、建议制度，党代表联系党员群众制度，党内重要情况向代表通报制度，重大决策征求党代表意见制度，代表列席党内有关会议等制度。这些制度要相互配套衔接，形成新的制度体系，保证党代表在参与党内事务和推进党内监督中充分发挥作用。
　　3．改进代表产生办法。代表选举是代表任期制的基础性环节。要按照党章和党内有关规定，改进代表产生方式，从制度设计和程序安排上充分保障党员意愿的表达，强化代表选举的群众基础。一是合理划分选举单位。在市、县直属部门代表选举中，可将选举单位划小到部门基层党组织，既便于党员对代表的了解和监督，又便于代表与党员群众保持比较密切的联系。二是合理规定代表结构比例。减少领导干部党员代表比例，增加工农生产一线党员代表比例。同时，调整界别代表比例，应特别划出妇女、老干部、非公企业、科教文卫等界别，进行专项推荐。三是扩大差额选举比例。《选举工作条例》有关规定，候选人差额比例不少于20%，这是最低差额比例，最高差额比例没有规定。调研中，一般认为党代表候选人的差额比例为30%～50%比较合适。四是组织开展竞选演说。竞选演说有利于加深对候选人的了解，提高代表选举的竞争性，也有利于增强党代表的代表意识。候选人竞选承诺，事前应由选举单位对承诺内容进行审查。党员领导干部应到基层选举单位参加选举，接受党员的挑选。五是在有条件的地方可以试行代表直选。如台州市路桥区2005年结合党委换届，在浙江省首次实行了县级党代会代表直接选举。路桥区在直选代表时，党员到会率达90%以上，代表选举差额比例达64.1％，选举非常成功。
　　
　　4．加强党代表的教育管理监督。各级党组织要采取有效措施加强对党代表的培训教育，增强代表履职能力。要加强对党代表的考核监督。党代表由选举单位党员选出，必须接受本选区党员和党组织的监督。比如，建立代表述职制度，接受党员对代表履行职责情况的评议。要进一步规范代表资格的确认、代表的辞职、罢免和代表资格的暂停与终止，始终保持代表队伍的广泛性、代表性和先进性。要实行党代表的动态管理。当选举单位出现党代表名额空缺时，应及时进行补选。建立党代表活动服务机构。地方各级党委应建立党代表联络办公室，配备专职人员，办公室可设在党委组织部门，负责组织代表在闭会期间开展各项活动。
　　（二）进一步改进党的地方代表大会的组织工作，切实提高会议质量
　　科学、有效的组织工作，是开好党代表大会，提高会议质量的前提和基础。从调查反映来看，应着力加强以下几方面的工作。
　　1．会前深入调研、广泛征求意见，起草高质量的大会报告。党代会的领导职能，集中体现在对党的委员会工作报告的审议上。大会的报告是否全面准确地反映了当地经济社会的实际状况和发展要求，直接关系到大会决策的科学性。因此，在起草大会报告的过程中，首先应开展广泛深入的调查研究，广泛征求意见。通过调研，对本届党委5年来的工作情况进行全面总结，作出科学分析、准确判断，在此基础上，对未来5年的工作作出符合科学发展观要求的总体规划。报告总结工作要坚持实事求是，成绩要讲够，问题要找准；报告提出规划要符合科学发展、以人为本的要求，任务目标要看得见、摸得着，有具体的保障措施。报告提交大会前，应在本届代表和选出的新一届代表中征求意见，使大会报告的讨论过程真正成为代表参与民主决策的过程。
　　2．改革党内选举制度，扩大党内选举民主。完善党内民主选举制度，重要的是在制度上要有所创新，在程序上要进一步细化和规范。
　　一是改进候选人的提名制度。候选人的提名过程是否民主，直接关系到整个选举的民主程度。要改变过去单纯由上级党委推荐提名的方式，实行上级党委提名、党代会代表联合提名以及党员个人自荐竞选提名等多种提名方式相结合，扩大参加推荐候选人的范围。党的十七大对“两委”人选推荐、考察、提名工作，在扩大参与、完善程序、创新方法等方面有了新的发展。在提名环节，适当扩大了参加民主推荐的人员范围，增加了在本地区本单位工作的党的十六大代表；初步提名人选，由党委全委会或全委扩大会进行投票表决，不同意票超过三分之一的不再列为考察对象。中央的这些新方法新措施是一次成功的实践，应形成规范化的制度，指导地方党代会的选举工作。
　　二是建立健全候选人介绍制度。应进一步扩大人事安排工作的透明度。代表大会主席团要对新一届领导班子人事安排的要求作出说明，包括对成员素质、能力、结构的要求等。选举前，大会应采取适当方式较为翔实地向代表介绍领导班子候选人情况，除本人简历外，应包括德、能、勤、绩、廉方面的考察情况。大会主席团应对党代表提出的质疑作出负责的说明和回答，必要时可以由候选人自己作出书面说明，还可以让候选人与选举人见面，作自我介绍，也可以发表竞职演说，选举人直接提问、质询，使选举人对候选人有一个较为完整的直观印象。这有利于增进选举人对候选人的了解，有助于选举人按自己的真实意愿投票，增强选举结果的民主性和公正性。
　　三是扩大差额选举的比例和范围。实行真正差额选举，是实现选举人意志和提高选举民主程度的重要措施。在等额选举中，另选候选人以外的人选，当选的可能性很小，限制了选举的竞争性和选举人行使权利。因此，建议进一步扩大差额选举的比例。地方“两委”委员候选人的差额比例可以适当扩大，党委常委候选人的差额比例也可以适当提高。
　　四是改进选举方式。这主要体现在表决方式上，要尊重代表的民主选举权利。选举投票时，要保障选举人不受外界干扰。要改善填写选票的条件，保证选举人真实表达自己的意愿。
　　（三）试行党代表大会常任制，积极探索发挥党代会作用的途径和方式
　　党代表大会常任制最早是在党的八大开始实行的，后来由于种种原因而终止。从20世纪80年代起，一些地方开始进行常任制改革试点。党的十六大后试点范围进一步扩大，并取得了明显成效，积累了经验。党的十七大报告明确提出，要“选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”据湖北、江苏、福建三省的调查统计，占75.9％的人赞成在县（市、区）一级实行党代表大会常任制。但是，调研中也有不少人认为实行常任制，每年开会太多，会增加执政成本，主张应将改革重点放在充分发挥全委会的作用上。由此看来，党代表大会常任制还需要在实践中进一步探索完善，以便取得共识。对此，我们提出以下建议。
　　1．科学规范权力运行机制。代表大会制度的本质是一种代议制民主。从权力授予关系上讲，是广大党员把权力授予党的各级代表大会，党代会再授权于党内其他领导机构。但是，这种授权是一项非常复杂的工程。目前，党内权力的授受关系存在着明显的制度缺陷。如，党代会作为党内最高领导机关向党的委员会授权后，就完成了它的使命，再次召开会议要等到5年之后。这种授权方式，事实上形成了党代会放弃了对委员会的监督权，而委员会也不必对党代会负责。因为每届党代会听取和审议的报告，不是由它选举产生的委员会所作的报告，而是由上届党的代表大会选举产生的委员会的报告。它们之间并不存在授权关系，因而也就不存在监督与被监督的关系。
　　试行党代表大会常任制，意味着权力由全委会、常委会向党代会的回归。从这个意义上讲，试行党代表大会常任制，就是从制度上探索完善党内权力运行机制。一些试行党代表大会常任制的地方，将常委会的职能定位为：贯彻落实党代表大会和全委会的决议，处理党委会日常工作。浙江台州市椒江区、湖北罗田县还大胆探索取消常委会，进一步扩大了委员会的集体领导权。因此，试行常任制，必须按照发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用的要求，在改革和完善地方党委领导体制，理顺党内权力关系，规范权力运行机制方面进行探索。应重点考虑建立完善三方面的制度：一是建立党代表行使权利的保证制度；二是完善“三会”授权关系相互制约的制度；三是规范党委会权力运行机制。通过建立健全这些制度，进一步发挥党代表大会的作用，强化全委会的“议行合一”职能，规范常委会权力运行，形成常委会对全委会负责、全委会对党的代表大会负责的相互监督制约的权力运行机制。
　　2．进一步完善年会制。年会制是党代表大会常任制的重要组织形式。目前一些地方的做法具有积极意义，应在试行中推广。一是合理规范年会职权。确定年会职权，要充分体现党代会对本地区政治、经济、文化、社会发展和党的建设方面的重大问题的决策权，对“两委”班子权力运行的监督权，同时，要注意与人代会的职能科学划分，防止出现新的党政职能不分。二是科学确定年会议题。年会议题应根据当年的中心工作确定。议题可以由常委会提出，也可以由代表团或代表联名提出，无论以何种方式提出的议题，都要提交全委会讨论确定。大会议题不宜过多，要突出重点。三是创新会议审议方式。坚持地方党委、纪委每年报告工作制度，探索对会议报告进行论证性的审议，进一步提高会议质量。四是精简会议程序。比如，取消大会预备会议，把大会议程、筹备工作报告在党的代表大会前的全委会上讨论通过。不设主席团，由全委会主持大会等。五是有效整合会议资源。要本着确保会议质量、统筹会议安排、提高运行效能的要求，整合有关会议。如以年会代替岁末年初召开的全委扩大会议、三级干部会议等等。同时，根据工作需要，积极探索党委职能部门分散召开的年度工作会议纳入到大会的议程之中，进行统一部署。
　　
　　3．加强配套制度改革。试行党代表大会常任制，是一项政治性、政策性很强又富有创新性的工作，必须坚持统筹协调、依法办事和循序渐进原则，加强配套制度的改革。因此，常任制要同干部人事制度改革、党内其它民主制度建设相结合，统筹部署、整体推进。既要借鉴已有的经验，又不能墨守成规，要以党章为依据，大胆地闯、大胆地试。要善于总结，及时完善。为了保证党代表大会常任制试点少走弯路，应加强理论研究，为实践提供理论支撑。
　　（四）强化地方党委全委会的职能，充分发挥全委会的决策和监督作用
　　党的十七大报告提出，要“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。”因此，要从明确全委会、常委会职责范围，理顺党内权力关系着眼，科学规范全委会、常委会的议事决策程序，努力建立一套科学化、民主化、规范化的工作机制。
　　1．正确把握全委会与常委会的关系，发挥全委会的领导机关作用。党的地方委员会是本地党组织的领导机关，在全委会闭会期间，常委会行使委员会的职权，定期向全委会报告工作，接受全委会的监督。全委会与常委会之间是授权与被授权的关系。调研中许多同志认为，必须确立和维护全委会是本级党组织领导机关的权威地位，认真落实全委会的决策、监督职能。要正确处理全委会与常委会的关系，切实纠正图省事、怕麻烦而由常委会代替全委会决策重大问题的做法，自觉抵制与民主集中制原则相违背的潜规则，改变全委会决策“走形式”的不正常现象。
　　2．完善全委会决策机制，发挥全委会在重大问题上的决策作用。完善全委会议事决策机制，关键要在健全规则程序、完善配套制度上下功夫。
　　一是科学界定全委会的决策范围。《地方党委工作条例》规定，党的地方委员会要对重大问题进行集体讨论决定。首先，要解决好“重大问题”与“非重大问题”的界限问题。地方党委应根据本地实际，对必须提交全委会决策的重大问题的范围作出明确具体的界定。既要防止把本应由全委会集体讨论决定的重大问题交由常委会或其他会议来决定，又要防止把一般性的问题不加选择地拿到全委会上来讨论。其次，要严格执行由全委会决定重大问题的规定。常委会对应该提交全委会决定的重大问题，要负责任地提出意见和建议，决不能越界越权包办代替。
　　二是进一步完善全委会议事规则、决策程序。一要改进全委会议题的确定方式。确定议题是按照民主集中制原则决定重大问题的首要环节。如果应该上会讨论的重大议题提不到会议上讨论，就会导致全委会决策权的落空。建议在《地方党委工作条例》中除规定全委会的议题由常委会确定外，增加由三个以上委员联名提出的议题以及党代表提案也应列为全委会议题的条款。二要适当增加全委会召开的次数。可增加到每季度召开一次，遇有重要情况可随时召开。三要完善全委会票决制度。近年来，实行全委会投票表决重要干部人选的实践证明，票决制是坚持民主集中制原则、发挥全委会决策职能的好形式，也是保证委员充分行使民主权利的重要措施。党的十七大对此给予了充分肯定，应在巩固完善全委会票决重要干部制度的同时，进一步扩大全委会票决重大问题的范围，探索建立全委会票决重大问题的具体办法。
　　3．改进委员会的监督机制，切实加强对常委会及其成员的监督。完善委员会自我监督约束机制是充分发挥全委会监督职能、保证委员会制度正常运行的迫切需要。我们认为，加强党委内部监督，关键要在建立健全贯彻执行党章和党内法规的具体制度上下功夫，在发展党内民主、营造党内监督的良好氛围上下功夫。
　　一要完善常委会定期向全委会报告工作制度。要明确报告的主要内容，包括执行党代表大会决议、全委会决议决定的情况，工作中存在的主要问题，需要提请全委会研究解决的重大事项等；要完善审议和表决程序，使审议报告的过程真正变成对常委会及其成员进行监督的过程。
　　二要建立全委会对常委会成员进行民主评议制度。常委会成员要定期向全委会述职、述廉，接受全委会评议。要明确规定评议标准、评议方式。评议结果以书面形式向本人反馈，并报上一级党委组织部，作为届中考察、换届考察的重要补充，以增强对领导干部的动态考察、跟踪考察。对工作严重失误、失职造成重大损失或者对重大事故负有重要责任，不适合担任常委职务的，严格按《党政领导干部辞职暂行规定》及时调整。
　　三要认真落实党委委员对常委会进行质询、询问的制度。要按照文件的原则要求，制定具有可操作性的实施办法，保证各级党委委员严格照章办事。对于委员的质询、询问，常委会要严肃认真地作出说明、解释或答复，增强执行文件的强制力，保证这项监督制度的有效落实。
　　（五）健全地方党委常委会工作机制，进一步加强领导班子的集体领导作用
　　加强地方党委常委会制度建设，必须建立健全地方党委常委会工作机制，完善常委会内部的议事规则和决策程序，严格实行民主集中制，充分发挥常委会集体领导作用，提高常委会决策的科学化、民主化、规范化水平。
　　1．完善地方党委常委会议事规则和决策程序。要提高党委常委会科学决策、民主决策能力，防止一把手个人专断，必须按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的要求，进一步完善并严格执行常委会的议事规则和决策程序。
　　一要建立议题管理制度。《地方党委工作条例》规定，常委会会议的议题由书记确定，或由书记委托副书记确定，但对议题的来源未作规定。为防止和纠正重要议题不上会讨论，事务性工作反倒上会讨论的决策错位问题，应建立议题管理制度。内容包括常委会讨论问题范围、议题提出主体、议题征集方式、上会议题的确定等。建议在《地方党委工作条例》中增加“常委会议题先由常委会成员提议，经党委办公室汇总，再由书记确定”的条款。
　　二要搞好决策前的科学论证。决策前，必须深入调查研究，组织有关部门认真研讨，拿出两个以上可供比较的方案。对一些专业性、技术性较强的重要事项，要进行专家论证、决策评估；对关系群众切身利益的重要事项，要实行公示，召开听证会，广泛听取社会各方面的意见。严格禁止决策临时动议，会议召开前必须将相关材料提供给常委会全体成员，进行认真准备。因此，建议对《地方党委工作条例》中“常委会会议的召开时间、议题，一般应在会议召开2天前通知到各委员”的规定，改为“常委会会议的召开时间、议题，除特殊情况外，必须在会议召开2天前通知到各委员”，增强条例的刚性要求。
　　三要坚持集体讨论决定。在讨论发言时，应按照委员、副书记、书记的顺序发表意见，并强调说明理由，避免随声附和，保证广开言路。在决策的方式上，可以按照不同的决策内容，采取不同方式。决定人事问题，应采取无记名投票表决方式，杜绝“个人说了算”；决定经济社会发展的重大问题，应采取记名投票表决方式，表决情况记录在案，以增强常委参与决策的责任意识。
　　2．科学确定常委会委员的职责分工。当前最突出的问题是要解决好专职副书记的职责定位问题。在调查中，有72.9%的人认为搞好专职副书记的职责定位和作用发挥，是建立地方党委新的领导体制和运行机制最主要的方面。我们认为，专职副书记的职责定位应放在加强地方党委领导班子建设这个大局中来考虑和把握，坚持权责一致原则，做到规范、统一。应将中央关于专职副书记“协助书记处理日常事务、受书记委托负责其他有关工作”的规定进一步细化。专职副书记的职责应由地方党委分级确定。省委对市级专职副书记的职责作出统一规定，市委对县级专职副书记的职责作出统一规定。这样，既能贯彻中央原则要求，又有符合地方工作实际的可操作性制度，有利于充分发挥专职副书记的作用。
　　3．探索建立常委会经常性的沟通协调机制。从各地实践来看，以下三种形式都起到了较好的作用。一是由党委专职副书记协助书记组织常委间的沟通协调工作，减轻书记直接与各位常委沟通协调的工作量，有利于书记集中精力抓大事、谋全局。二是实行常委例会制，每周召开一次常委会，交流工作情况，对一些重要问题进行务虚。还可以通过专题会、情况通报会、常委向常委会和书记汇报分管工作以及常委述职等方式，沟通、交流阶段性工作和决策执行情况，加强常委间的工作沟通，促进常委间的协调配合，增强常委会集体领导作用。三是改书记办公会为党政领导“碰头会”。碰头会的组成人员可以是“3＋X”，3即党委书记、兼任行政正职的副书记、党委专职副书记，X可以根据碰头会议题，由相关常委参加，对涉及当地经济、社会发展全局的工作进行沟通协调，增强常委会领导经济社会全面协调发展的能力。
　　随着实践的发展，现行的《地方党委工作条例》中有关内容已明显滞后，建议中央有关部门组织力量对条例进行修改，同时，尽快研究制定《完善党的地方各级全委会、常委会工作机制的意见》，科学规范全委会、常委会职责权限，保证党的民主集中制的贯彻执行。责任编辑：李 放