被问责官员复出存在制度软肋

李　松

官员问责体现的是官员任免机制上的完善性和科学性,让有能力的“问题官员”复出,则更多地体现出政治理念与制度的理性。

邱晓华

2007年1月因收受现金,涉嫌重婚被“双开”消失后,于今年8月28日,以大型国企的高级研究员身份亮相媒体。

孟学农

5年前的4月,身为北京市市长的孟学农因为“非典”而引咎辞职。今年9月14日,时任山西省长的他又因一起重大溃坝事故引咎辞职。

解振华

2005年11月因松花江污染事件引咎辞职。2007年1月5日下午,他的名字出现在国家发改委网站新领导名单中。

马富才

2004年4月,中石油老总马富才引咎辞职,后复出任国家能源办副主任。

8月28日，一篇题为《掌控当前经济形势的政策建议》的文章在网上引起公众的关注，文章署名为“原国家统计局局长、现中海油高级研究员”。该文之所以能够引起公众的关注，并非文章的内容，而在于文章的作者—邱晓华。这是他被“双开”消失后首次露面，使公众心中留下不少的悬疑。

“我国官员问责制不断规范和完善,而与之相对的官员复出机制却并不健全,相关规定十分模糊、笼统,缺少操作性和程序性,弹性和随意性很大,需要尽快建立健全、科学、合理的问责官员复出机制。”国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受记者采访时表示,“只有通过制度化程序赋予权力的复出官员,才会让公众心服口服,而官员在重新履职中也才会更有底气。如果没有科学的制度支撑,官员复出缺乏严格的程序性,会令官员问责制的权威性和严肃性受到损害。”

“问题官员”悄然复出

9月14日上午,“复出”刚满一年的山西省省长孟学农因为襄汾溃坝事故再次请辞,成为公众视野中第一个两次请辞的省部级官员。

2003年“非典”时期,包括孟学农、张文康在内的千余名各级官员,因隐瞒疫情或防治不力而被“问责”。随后,在松花江污染事件、重庆开县特大井喷事故、北京密云踩踏事故、山西“黑砖窑”事件等重大事故中,高层一次次“铁腕问责”,让一个个行政不作为、乱作为者丢掉“乌纱帽”。

可以预见的是,随着我国建设责任政府的力度不断加大,官员非正常“下马”现象也将不断增多。但记者调查发现,近年来有些官员被问责后又很快复出,而复出的程序又不公开透明,致使社会上议论纷纷。

2003年因处理SARS疫情不力,卫生部部长张文康与北京市市长孟学农被免职,其后张文康转任宋庆龄基金会副主任,并当选全国政协科文体委员会副主任,而孟学农则获任国务院南水北调工程建委办公室副主任,后任山西省省长。国家环保总局原局长解振华因2005年11月松花江污染事件引咎辞职。2007年1月5日下午,解振华的名字出现在国家发改委网站新领导名单中。2003年12月23日,重庆开县井喷特大事故夺去了243条人命；2004年4月,中石油老总马富才引咎辞职,后复出任国家能源办副主任……

从上述可见,有些官员因各种原因丢了“乌纱帽”,但在“风暴”过后又被委以重任的情况成了政坛新“惯例”。

“目前很多官员都是悄然复出,对公众欠缺一个应有的说明。因此,往往令公众对之前的问责产生质疑。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示,“官员复出本身并没有错,这表明了政府在干部任用上的突破,对于违法违纪官员,不是一棍子打死,而是视其具体情节,安排合适的职位,让其继续发挥有益的作用。这体现出政治理念与制度的理性。”

凭什么“东山再起”

现代政府是责任政府,政府官员都有明确的任期目标。受访专家认为,如果在任期内发生重大责任事故,政府官员必须承担法律责任。即使事故不是行政一把手直接造成的,也应为此承担道义和政治上的责任。

2005年通过的公务员法对引咎辞职有明确规定。但对这些被问责去职的官员,在什么样的情况下可以复出、相关程序应该如何履行等关键性和敏感性问题上,公务员法却只字未提。

“干部任用条例第六十二条有规定,引咎辞职、责令辞职、降职的干部,在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时认为,“这在制度上依然需要具体的实施细则。对官员复出,有必要建立起更加严格的规则加以执行。”

“官员能否复出,这关键取决于他犯的是什么错。”中国人民大学公共管理学院教授张成福认为,“如果官员仅是道义上负有责任,这个人还是可能被重新任用。”

多数受访者也认为,对于曾经犯过错误,负有责任而降职、免职、引咎辞职的官员,今后并不一定不能再起用,但整个过程应当公开透明,给公众一个明确的交代。

官员复出存在制度软肋

“官员复出容易引起人们的争议,主要是人们对官员复出的原因、条件和程序不清楚。”龚维斌教授认为,“造成这种状况的原因,一方面,是我国干部选拔任用体制尚待完善；另一方面,一些地方存在着官官相护现象,对于失职的领导干部象征性进行责任追究,为了平息群众的不满情绪,要么让其‘冷却一段时间,然后官复原职,要么异地做官或者平调到其他重要岗位。群众对这些做法十分不满。”

张鸣教授认为,“在缺乏民众有效监督的情形下,官员问责有原因,而复出如果不能保证程序的透明与公正,那么其合理性、合法性必然会遭到公众的质疑。这样操作甚至会让人怀疑是一种变相的调动。也不利于维护民众的知情权、表达权、参与权、监督权。”

“官员复出意味着曾经犯过错误的官员又重回领导岗位,重新掌握了一定的权力、金钱等社会资源。因此官员复出的社会影响,在某些方面甚至大于官员下马,所以建立官员复出制度具有极为重要的意义。”北京中盛律师事务所杜立元律师认为,“对官员的问罪与定罚应该循法,量才与起用更应当循法,官员复出制度就为官员的量才和起用提供了可循之法。如果官员复出没有制度的规制和约束,那么‘法治政府、‘阳光政府在民众心里就成了口号。”

“官员在引咎辞职后,如在短时间内迅速复职,实际上这是对其另外一种形式的补偿。”南开大学博士生导师齐善鸿教授认为,“如果官员复出过程不公开、不透明,这不仅违背了问责制对失职者进行惩罚的初衷,也在形式和过程上,破坏了公众对政策的信任感,弱化了问责,弱化了对他人的警示。符合条件复出的官员,通过公开透明的程序,也可以重新开始工作和生活,不必时时面对质疑和处处解释。因此,公开和透明地复出,对政府、公众和复出个人才算是负责任的做法。”

呼唤“官员复出机制”

不少受访者认为,提高政府执行力的关键,在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。目前我国已经有了较为完整的官员问责制度,应该尽快建立官员复出机制,使官员复出更加制度化、规范化,否则,难脱“人治”色彩。

“问责官员重新起用必须符合程序,必须尊重现有制度。”北京石油化工学院人文社科学院李明伟教授认为,“应该加强对于被免职官员的跟踪监督措施。经过严格符合程序的考核,并置于公众监督之下,达到条件,应该重新起用。实质上,对于被免职官员‘去向的追问,对于那些官员表现的追问,就是对相关制度的追问。”

“在官员复出制度的建立上,要重视公正和公平,特别要重视公开,因为阳光是最好的防腐剂,透明本身就是一种监督。”杜立元律师建议,“首先,在官员的处分上,应当保持审慎的态度,严格依据法律规范和党纪党规执行,在尚未确定事实、分清责任的情况下,不能被媒体舆论所左右,更不能为了息事宁人就随意免除官员的职务或强迫官员‘引咎辞职。其次,在官员的复出上,对下马的官员应该用发展的眼光来对待,不能盖棺定论。应当建立健全跟踪、考核、评选机制,对其辞职后的工作保持关注,确实优秀的人才,在符合考核标准的情况下,还应允许其恢复公职或就任其他领导职务。再有,在复出制度的设立、实施过程中应充分重视群众的智慧、尊重群众的权利。在广泛吸纳群众意见的基础上,将合理内容制订到制度中去；在制度的实施上,应保障群众的知情权,公开官员复出任职的事由、依据、程序,对官员复出的决定由群众行使一部分的参与权和决定权；官员复出制度的实施应当接受群众的监督,及时公开解答群众的质询。”

“官员被问责,不应成为‘避风头或是一种暂时的过渡,而应该是实质性地责任追究。”齐善鸿教授认为,“官员复出的程序,应该公开化和透明化。应该遵循一定的制度,什么情况的人可以复出,复出的原因是什么,都应明明白白地公之于众。因为这些人被免或者辞职的时候,不可避免地成为了社会各界关注的焦点,那么,在他们复出的时候,也同样需要有个对公众告知的程序。”

(摘自《瞭望新闻周刊》2008年第38期)