财政支持主产区粮食产业组织成长投资模式探析

马　静　霍学喜

摘要：以河南省10个商品粮基地县(市)的实地调查为基础，按照粮农专业合作组织(协会)、粮食购销企业和粮食加工龙头企业3个层次，分析财政支持主产区粮食产业组织成长的投资方向和效果，指出其中存在着财政对粮农专业合作组织(协会)支持力度较小、对粮食购销企业支持目标不清晰、对粮食加工龙头企业支持门槛高和效率低等问题，提出了以支持粮农专业合作组织(协会)为重点的优化财政支持粮食产业组织成长的投资模式，并给出相应的政策建议。

关键词：财政支持；粮食产业组织；投资模式；粮食主产区

中图分类号：F8文献标志码：A文章编号：1008-5831(2008)04-0005-05

一、问题的提出

国内外农业发展的实践证明，财政支持是促进粮食产业发展和保障国家粮食安全的重要基础性措施。农村改革以来，财政支持粮食及农业产业发展是国内理论界关注的热点问题，并形成诸多值得借鉴的研究成果。孔祥智(1999)在借鉴国外农业保护经验及政策的基础上，认为从长期看，中国粮食产业发展不能依靠行政干预，必须从财政政策、价格、信贷及保险等方面予以一定的支持…；林万龙、张莉琴(2004)实证分析表明，中国政府对农业产业化龙头企业的扶持缺乏效率，这种扶持并没有带来预期的相关农业产出的增长，也没有有效地发挥预期的带动作用；肖海峰、李瑞峰、王姣(2005)以调查问卷数据为基础，研究农民对粮食补贴政策的评价和期望，结果表明农户更倾向于按照种植面积进行补贴，对直接支付现金的做法认同度较高；朱晓峰(2006)研究认为，粮食主产区应按照多种模式发展农业合作社，如粮食销售合作社、农业生产资料合作社和粮食加工合作社等，并强调政府和财政应在服务和资金方面给予农业合作社切实的支持。

可见，已有研究主要集中在国内外财政支农政策的比较及评价，财政支持粮食产业发展的政策效应评价以及财政支农支出结构和效率等方面，其研究成果对政府完善财政支农政策具有重要参考价值。但关于财政支持主产区粮食产业组织成长的研究及成果较少，其中的主要原因是粮食生产及其相关产业是国民经济中最重要的基础产业，国家出于粮食安全战略考虑，尤其关注主产区的粮食生产能力及商品粮供给能力提升、粮食产量及商品粮供给量增长等问题。

与此相对应，在粮食产业组织化程度较低及粮食产业比较效益较低的条件下，将从事粮食生产、贮藏、加工、运销等经营活动的各类产业组织作为一个有机体系，研究财政支持主产区粮食产业组织成长模式还有待进一步深化。20世纪90年代以来，中国农业发展进入战略结构调整和竞争国际化的新阶段。在这种背景下，继续深化国有粮食企业改革，培育粮食产业化龙头企业，提高粮农进入市场的组织化程度及引导粮农与市场实现有效对接，增强对主产区粮食生产发展的带动作用，对促进中国粮食产业结构转换与产业升级以及提高粮食综合生产能力和粮食产业的市场竞争能力，具有战略意义。因此，本课题组从建立以农户为基础的粮食生产经营体系和以企业为基础的粮食加工经营体系角度，通过对中国最重要的粮食主产区——河南省的10个商品粮基地县(市)财政支持其粮食产业组织发展状况的实地调查，研究财政支持主产区粮食产业组织成长投资的一般规律，探索财政投资的方向、重点及效果，建立符合WTO规则的具有效率的主产区粮食产业组织成长的财政投资模式。

二、财政支持主产区粮食产业组织成长的实证分析

按照公共财政投资支持的领域和粮食产业组织所涵盖的主要经营主体，本课题组在河南省抽取安阳、汤阴、滑县、夏邑、民权、永城、虞城、汝南、平舆、新蔡等10个商品粮基地县(市)，并以10个商品粮基地县(市)为基本调研单元，围绕财政对粮食专业合作组织(协会)、粮食购销企业及粮食加工龙头企业的支持和投资状况展开实地调查，分析财政支持主产区粮食产业组织发展投资情况和特征。在此基础上，从每个基本调研单元(即每个商品粮基地县(市))随机抽取1个行政村作为重点调查对象，以问卷调查信息为依据，深入分析财政支持主产区村级层次粮食产业组织发展投资情况和特征。

(一)财政支持主产区粮农专业合作组织(协会)成长状况

实地调研和问卷调查发现，河南省商品粮基地县(市)的农业合作组织发育相对滞后，其中粮农的组织化程度最低。在本课题组调查的10个行政村中，只有6个行政村建立了较为松散的农民专业合作组织，占被调查行政村数量的60％。其中，只有滑县的大吕庄村建立了种粮协会，吸收会员53户，而且存在村长兼会长及治理结构不合理、运行经费来源缺乏稳定性、业务范围窄及提供的服务单一(主要业务是指导粮农选择和购买良种、组织开展不定期粮农培训等)等问题，如被调查的6个农业专业协会除接受政府提供的免费技术培训外，均未得到其他任何形式的财政投资。在安阳和汤阴两县的60份农户问卷调查中发现，自从农村实行家庭联产承包责任制改革以来，90％的农户从未参加过任何农业专业合作组织。

(二)财政支持主产区粮食购销企业的实证分析

财政对粮食购销企业的支持主要是针对国有粮食购销企业。调查中各县国有粮食购销企业所获得的财政支持主要是储备粮油的利息、轮换费用支出、粮食企业财务挂账利息、专项储备粮油利息、轮换价差支出等方面的费用补贴、粮食企业挂账消化款和粮食企业改革资金等，资金来源主要是粮食风险基金。笔者以滑县国有粮食企业的补贴拨付情况为例。

2002年其他项包含当年粮食差价补贴、价内补贴和中央储备划转地方受聘周转库存粮食差价款；2003年其他项指省级储备粮轮换费用；2004年其他项包含国家专项储备粮轮换费用、省级储备粮轮换费用和粮食企业改革资金；2005年其他项包含粮食政策性挂账利息补贴和粮食企业改革资金。

可以看出1998年前后财政对国有粮食企业的补贴规模和范围变动较大，主要是因为1998年开始深化粮食流通体制改革，国有粮食购销企业实行政企分开，国有粮食企业承担的政策性业务范围和经营方式有了较大的变动，因而财政支持也应时而变。从规模变动看，1998年之后对国有粮食企业的补贴急剧增加，是因为按照当时国家粮食政策的要求，国有粮食购销企业以较高的保护价格敞开收购农民余粮，承担政策性收购任务，此后连续几年的粮食增产引起储备库存的增加并导致费用的增加，另外还有鼓励促销陈化粮给予的补贴和奖励使得财政支持规模在2002年达到了顶峰，而在2004．年之后大幅度降低，主要是由于超储补贴规模急剧下降的影响，这一变动反映出目前财政对粮食产业的支持由流通领域向生产领域转移的现实。随着国有粮食购销企业逐渐剥离政策性经营业务，其多年来对粮食购销的垄断经营被打破，有助于企业真正实现政企分开和自主经营。

另外，调查发现在粮食市场放开后出现大量“粮

油经纪人”，2006年滑县粮食总产110万吨，其中80％是通过经纪人组织购销的。他们没有受到直接的财政支持，但其中一部分人受到政府组织的培训，并拿到政府颁发的证书。由此可见，在粮食流通领域多层次、多形式的经营形式已经形成。

(三)财政支持主产区粮食加工企业的实证分析

财政对粮食加工企业的支持主要是针对国家级和省级农业产业化龙头企业(含省级农发机构审定的龙头企业)，资金来源主要是国家农业综合开发资金和各级地方财政配套资金。调查中，各县达到财政支持标准的粮食加工企业极少，如在被誉为“中国面粉城”的永城市，日产50吨以上的面粉厂有138家，2006年只有华星面粉厂获得为期1年的财政支持贷款贴息30万元，主要用于公司扩大生产能力的固定资产投资，永城市政府为该公司提供150亩无偿使用的土地用于厂区建设。公司和周边18个乡镇农户签订小麦协议，由公司统一赊销种子，指导田间管理，收获时公司全部按高于市场的价格收购。

调查发现大多数粮食加工企业产业链较短，规模较小，带动能力不强，难以达到央省两级财政的补贴标准，而地方政府财力有限，一般以提供无偿使用或低价租用的土地和优惠的税收政策来扶持企业。

三、存在的问题

(一)主产区粮农专业合作组织的发展严重滞后。未能成为财政支持的重要目标

中国目前的粮食生产依然是“小生产、大市场”的格局，大部分粮食主产区人地关系紧张，生产组织体系庞大而分散，单个粮农因为缺乏承担市场风险和使用新的农业技术的能力而使粮食生产效率难以提高，由于市场力量的严重不对称，难以涉足粮食流通和加工领域，致使粮农收入增长缓慢，严重影响粮食生产积极性，制约着粮食产业的进一步发展，威胁国家的粮食安全。因此，粮食专业合作组织作为提高粮农的组织化程度、增强粮农市场力量的重要经济组织形式，成为目前粮食产业发展亟需解决的问题。但是目前的粮食生产力水平还不能为合作组织创造良好的生存条件，因为超小的生产规模使粮农专业合作组织的创办产生极高的组织成本，也使粮农参加合作组织产生较高的机会成本。粮食主产区粮农的人均资源配置极少，所调查的10个行政村，人均耕地最多的1.7亩／人，最少的不到1亩／人，粮农在市场上的交易一般仅限于原粮买卖，以他们所拥有的土地资源，无论怎样提高技术增加产量，所获得的收益都相当有限，农户收入主要依靠外出务工或农业结构调整。如果参加合作组织多获得的收益不能弥补参加合作组织的机会成本，粮农就没有参加专业合作组织的激励。调查中所看到的“种粮协会”远非真正意义上的合作组织，不能帮助农民创造新的收入来源，也未能解决农民市场主体缺位问题，此种“协会”对粮农基本没有吸引力。粮食产业发展对粮农专业合作组织的需求与现实中粮农专业合作组织发展严重滞后的矛盾，决定了财政必须给予粮农专业合作组织有效的引导和支持。

从2004，年开始农业部每年拿出2000万元支持农业专业合作组织示范项目，所支持的粮食专业合作组织项目在2004年仅有6个，获支持资金共95万元，分别占全部项目和资金的5％；在2005年仅有9个，获支持资金125万元，分别占全部项目和资金的6％；在2006年仅有7个，获支持资金80万元，分别占全部项目和资金的4％。而且这些项目中还有一部分分布在非粮食主产区。在粮食生产和经营领域的农民专业合作组织极少，这除了国家长期对粮食购销垄断经营，使专业合作组织缺乏产生的政策空间外，粮食生产技术已经普及、粮食生产缺乏比较效益是重要的原因。农民专业合作组织作为一种经济组织形式，实际上反映的是一种生产关系，它是农业生产力水平的体现并受其制约，同时又对农业生产力发展产生极大的反作用。从发达国家的经验看，支持发展粮农专业合作组织有助于加强粮农的市场力量，增加粮农收入，保障粮食产业的持续发展和国家的粮食安全。

从2007年7月1日起开始实施的《农民专业合作社法》第八条第一款规定，“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展”。目前国家实施的粮食直补和价格支持等财政政策主要实施对象是分散的个体农户及粮食加工龙头企业，而支持粮农专业合作组织的发展尽管在多种场合被提出，但在现实中还未成为财政支持的重要目标，如调查中无一县有针对农民专业合作组织的财政支出项目。

(二)财政对主产区粮食购销企业支持的目标不清晰，不能适应粮食流通体制改革后产业组织成长的要求

目前国有粮食购销企业虽然得到名目繁多的各种补贴，但究其实算不上是对企业的“支持”，其实质应是政府为企业承担的政策性任务所支付的费用补偿，政策设计的意图是补贴在流通领域，但最终目标是贡献商品粮的粮农，企业只是便于操作的载体。虽然因为无法防止企业的投机行为和自利行为，在政策实施的实际操作中出现了很大的偏差，没有实现预期的政策目标，但是这些补贴不应视为对企业的财政支持。尤其是2004年以前，虽然大量补贴流失在粮食流通领域(主要用于支付人员经费和弥补经营性亏损)，但由于政企不分和不能自主经营以适应市场变化，国有粮食购销企业自身也受到很大的损失，错失改革带来的发展机遇。从表3中可以看出，只有简易建仓贷款贴息、压库促销补助和奖励及粮食企业改革资金算得上是对企业的支持，其实质也是为了解决政策性经营遗留下的问题。

2004年进一步改革粮食流通体制，完全放开粮食市场和价格后，粮食流通领域多主题多层次多形式经营格局已经形成，比如前文述及滑县涌现大量的“粮油经纪人”，其中大多数由以前的粮贩演变而来，很多人自身也是粮农，现在也有部分粮食购销企业下岗职工加入其中。还有逐渐发展壮大的私营粮食购销企业，他们都在粮食流通领域扮演着越来越重要的角色，如何给予这些新出现的多元化经营主体必要的支持，是粮食产业组织的成长过程中财政支持面临的新问题。

(三)财政对主产区粮食加工龙头企业的支持门槛高，效率低，未能实现稳固建立“风险共担，利益共享”的农户企业紧密联结机制的政策目标

实行农业产业化经营是中国政府引导农户进行组织创新的主要思路之一，在具体的工作措施中强调推进农业产业化经营的关键是培育和扶持农业产业龙头企业，是希望通过龙头企业的发展壮大，有效带动农民进入市场，从而提高农民收入水平。相对于其他农产品，粮食加工业产业链短，普遍规模较小，带动能力弱，能够达到财政支持标准的龙头企业很少，因而获得财政支持也比较少。而地方政府财力有限，一般以提供无偿使用或低价租用的土地和优惠的税收政策来扶持企业。

从已获得财政支持的粮食加工企业来看，对粮农的带动作用一般限于原粮的收购，在一定程度上解决了“卖难”的问题，但即使企业和粮农之间签订

了协议，在发生市场风险时对双方可能发生的违约行为也没有有效的防范和制约措施。企业为农户提供的技术服务等也大多是借助于政府的力量，例如在调查中华星面粉厂为农户提供的技术指导实际上是由企业联系县科技局的技术人员来对农民进行技术培训。企业和农户之间所呈现的是商品的买卖关系，联结比较松散，还未能建立起企业和粮农之间有效的利益传导机制。粮农要想获得加工环节的利润，就必须拥有在加工环节相应的产权，而以眼下粮农的组织化程度想要进入加工环节还有相当大的困难。因此，从建立企业与农户间组织创新的角度看，目前财政支持粮食加工龙头企业的效率是低下的。

事实上，像粮食这样的大宗农产品，由于其资产专用性较低且比较效益低下，在企业和农户之间很难建立稳定紧密的联结关系。正因为如此，更需要财政给予有力的支持和引导。

四、财政支持主产区粮食产业组织成长投资的模式选择

基于对上述财政支持粮食产业组织成长的投资现状及存在问题的认识，笔者设计如下投资模式，作为改善财政支持粮食产业组织成长的投资效果的一种建议。

(一)投资方向选择

支持粮食产业发展的核心就是支持粮农和粮食企业的发展，这就决定了财政支持粮食产业组织成长的投资方向以选择支持粮农专业合作组织、粮食购销企业和粮食加工龙头企业为宜。之所以把粮食购销企业和加工企业加以区别分析，是因为国有粮食购销企业是一类特殊企业，今后在一定时期内要承担粮食产业宏观调控任务和相关政策性业务。

1关于粮农专业合作组织

由于粮食生产比较利益低下，粮食科技、信息等服务体系发展滞后，不能满足粮食产业的发展需求，因此，财政首先应支持创办服务型粮农合作组织，为其提供必要的运转经费和办公设施等；其次，应支持粮农专业合作组织联合购买、联合销售和创办加工企业，带动粮农分享流通和加工环节的利润；最后，应支持粮农专业合作组织与龙头企业发展以利益联结为基础的产业化组织形式。

2关于粮食购销企业

自1998年国有粮食购销企业改革以来，留存的国有粮食购销企业都是实力较强，基本解决了“三老”问题的骨干企业，这些企业在粮食流通领域依然占有粮食购销主渠道的地位，居于垄断地位。一方面，在未来一段时期内，由于种种原因，国有粮食购销企业仍要作为国家宏观调控政策的操作者，保持一定程度的垄断是必要的，在这个意义上应支持国有粮食企业扩仓建容，进行技术改造，保障补偿企业执行政策发生的费用；另一方面，为了增强粮食流通领域的竞争性，应支持各种私营粮食企业及粮食购销协会的发展，巩固多元化的市场格局。

3关于粮食加工龙头企业

主产区粮食加工企业普遍存在产业链短、规模小、带动能力弱等问题，尤其在中国粮食市场对外开放之后，面对日益加剧的国际竞争，粮食加工企业普遍处于劣势。要在竞争中取得优势，企业必须拥有自己的核心竞争力。在此意义上财政应支持粮食加工龙头企业进行技术和组织创新，创建核心竞争力。与此同时，食品安全日益成为消费和贸易中关系公共安全的焦点问题，应成为公共财政支持的重要内容，因此财政应支持粮食加工企业建设粮食质量标准和检测体系。

(二)投资重点选择

发达国家的经验表明，农民专业合作组织的发展有利于提供农业生产需要的服务，增强农户的市场力量，维护农户在交易中的利益。同时，有利于降低企业与农户的交易成本，使企业和农户易于建立稳固的合作关系。可见，粮农专业合作组织的发展滞后，不仅制约着粮食生产的组织化程度的提高，而且严重影响粮食流通和加工企业的发展。目前，在粮食主产区相对于粮食产业发展对粮农专业合作组织的需求，财政所给予的支持还相当薄弱，鉴于粮农专业合作组织在粮食产业发展中所起的重要的联结作用，今后财政支持粮食产业组织成长的重点应在于支持各种形式的粮农专业合作组织的创建和发展。

(三)投资方式选择

中国当前的财政支农投资方式一般有税收优惠、有偿无偿使用相结合、直接投资、贷款贴息及投资参股经营等。前3种方式具有普适性，投资参股经营是近两年国家农业综合开发进行探索的新的财政投资方式，一般是省级及以上粮食加工龙头企业才有资格申请，贷款贴息也主要是针对国有粮食购销企业和省级及以上粮食加工龙头企业。

今后，应以WTO规则为原则，逐渐规范财政支持主产区粮食产业组织的投资方式。具体来讲，一是对粮农应继续坚持以提高农民收入为目的的粮食直补支持方式。二是对粮农专业合作组织应以贷款贴息和税收优惠方式为主进行支持。三是对国有粮食购销企业，由于过去一直采用的贷款贴息的投资方式容易混淆企业的经营性业务和政策性业务，因而对政策性业务应逐渐改用财政直接拨付的投资方式以减少财政投资的中间环节。四是对粮食加工龙头企业，由于无法明确界定企业经营中能够满足公共利益因而需要公共财政投资的业务，以往财政以贷款贴息方式对粮食加工企业的支持被认为不符合WTO“绿箱”政策。另一方面，贷款贴息通常时间短，规模小，且形成企业负债而对企业的实际效用不大。而财政投资参股经营方式则增加企业的资产，有助于企业形成实际的竞争力。因此，对粮食加工龙头企业的支持应逐渐过度为以投资参股经营为主的财政投资方式。

五、政策建议

产业的组织成长其实质是产业内各利益主体力量实现均衡的过程，亦即利益均衡的过程。无论哪个主体的利益受损，都不利于产业的长期发展。中国粮食产业组织各利益主体力量长期处于失衡状态，粮农在交易中多数处于劣势地位，这对粮食产业的发展极为不利，只有提高粮农收入，保障粮农安全，才能切实保障粮食安全。为了提高财政支持粮食产业发展的效率，提出如下政策建议：一是向农民大力宣传和认真执行《农民专业合作社法》，使粮农对农民专业合作组织有深刻的认识；二是在全国范围内加大农业产业结构调整力度，凸显主产区粮食生产的比较优势；三是完善农村尤其是粮食主产区农村各项社会保障制度，保障农村剩余劳动力的彻底转移；四是加速土地流转制度的建立，实现粮食生产适度规模经营；五是进一步完善农业产业化龙头企业的认定程序，保障财政支持的投资效率。

责任编辑傅旭东