台湾九·二一地震与日本阪神地震的重建经验与缺失

吴附儒

2008年5月12日下午2点28分，中国四川汶川发生规模8，0级的强烈地震，死亡人数在5月底累计已达六万多人，大面积房屋倒塌，并造成了重大经济损失。随着前期救灾工作告一段落，安置灾民已成当务之急。在这方面，台湾“九·二一”地震和日本阪神地震，提供了可供借鉴的安置经验。

1995年，日本阪神地区发生规模7.3级大地震，死伤人数5万多人；1999年9月21日台湾发生7.3级大地震，死伤人数一万多人，两场地震也同时造成巨大的房屋与财产损失。其后皆投入大量经费进行大规模的重建与灾民安置工作。

单就地震发生的地区而言，台湾九·二一与四川汶川地震均发生在乡村地区，可比性较强，它们不同于日本阪神地震是都市型态的地震，但日本由于自身处于地震多发带，防灾和救灾的政策较健全，所以亦有许多值得参考学习的地方。

在这里将以“安置方法”与“届住感受”两个方面来检视介绍台湾九·二一地震与日本阪神大地震的重建工作。

安置方法(问题的认定、方案的选择)

台湾九·二一地震

推行组合屋的环境因素是因为九·二一大地震造成大量房屋的倒塌，为安顿灾民，规划三种社会救助方案，即‘申请住组合屋、‘优惠购买经济适用房及‘请领租金，由灾民选择。在安置的方案中，除兴建组合屋外，尚有请领租金及以七折价购买经济适用房三种选择，供灾民选择其一。请领租金的对象，是以灾前实际居住之自有房屋经评估为全倒或半倒之受灾户，户内人口，每人每月三千元台币，一次发给一年，供灾民另觅房子在外租住，由于实用简便，灾民普遍认同：申请购买经济适用房，仅有1,301户，因经济适用房多为市区大厦公寓，而地震地区为市郊乡镇，居民因居住习惯不同或交通问题，并不热衷购买。至于申请住组合屋，在1999年12月1日前，尚不足四千户，十二月份将剩余组合屋再开放使用，其申请对象主要是低收入户，身心障碍者家庭、原住民家庭居住房屋全倒、半倒且未符合请领租金发放规定者。其基本方法有以下三点：

台湾在震灾后以紧急命令方式，对于全倒户给予20万元台币、半倒户10万元台币的慰助金；同时由中央银行提供“重建家园低利融资制度”。

融资额度：购屋及重建贷款每户最高为350万元台币，修缮每户最高为150万元台币。

融资利率：150万元台币以内。

日本阪神地震安置方法

提供临时住宅及公营复兴住宅，大量直接供应，占很大比率。并且很早启动，其中对于低收入受灾者提供的灾害复兴公营住宅发挥了很大功效。“兵库县和神户市的住宅三年计划”正式提案及确定是在震灾后两个月到半年间，实质上是二，三周后就提出基本方针。如此以“公营住宅”建设为主轴的住宅重建，约在一年后根据临时住宅入居者实态调查再做一些修正。是因为无法自力重建的高龄者，低收入者比当初预测得多，因此追加公营住宅户数。以及实施房租特别减免，最低为每月6000日圆；采取借用民间房屋(转租灾民)等多样性重建方式，促进市街建设；以及对于自行租赁民屋者给予补助等，

日本重建顺序：采取“避难所→临时住宅→公营住宅”其基本方法有以下五点：

(一)住宅金融公库融资

对于住宅重建、购买、修缮给予优惠融资。住宅重建为五年，住宅修缮为一年。

(二)住宅重建利息补贴

为减轻重建或购屋者负担，中央政府在本息展延付款期间，给予利息补贴。另外，阪神·淡路大震灾复兴基金给予利息补贴。

(三)房租低减化对策

因地震后房租负担能力下滑，灾害复兴公营住宅按经济条件收费，尤其对10％的低收入阶层，在五年间予以特别低减优惠。

(四)提供不同规格住宅

灾害复兴公营住宅以人口数及经济为条件，提供S型(40m²)，M型(50m²)，L型(60-65m²)，O型(70-75m²)，供不同需要者租住。

(五)照顾对象涵盖屋主及承租户，基本思维是承租户是相对弱势者。

台湾九·二一地震的组合屋居住调查(居住质量、居住年限、治安交通、回应)

台湾九·二一地震过后，尽管紧急开放部分公宅供灾民安置或提供租金奖励灾民租房，但仍有部分灾民无处投靠，因而兴建五千户临时住房。其构造体系可分为构架式、板片式及箱式三种，使用材料以“轻钢”、“木构”、“集装箱”为主。在九·二一地震过后两年，灾民的安置基本达到完成，但由于开始的规划不当与不尽全面，在居住上造成五点问题。

一、配套措施未跟进：地震过后，各地方政府的第一目标在于“快速安置灾民”，由政府组织，企业、慈善团体捐赠搭建组合屋。但工作重点仅限于建筑的框架，而忽视室内外生活配套，如家具、空调等设施未能同一时间跟进。

二、隔热：隔热问题是调查中发现最为严重的问题，由于台湾地处热带、亚热带气候，夏天日晒时间长，热辐射大，如何有效的隔热保持室内温度变成了临时组合屋最大的问题。以下分别就建筑各类构造所进行的降温隔热措施做说明：

(1)屋顶：屋顶层为阳光照射(热吸收)最直接的部分，据感测数据可知，屋顶表面日晒后温度可比室外温度高出40℃以上，且隔热层下温度几乎与屋顶表面温度同等变化，严重显示屋顶隔热能力不足的问题。

解决方式：

屋顶上另搭棚架隔热

屋顶上搭黑细网隔热

屋顶上喷隔热漆

室内加装天花吊顶(增加空气层)

室内天花板上铺铝箔层(高反射率0.95，低辐射0.05)隔热

(2)外墙：外墙体因包含开口(门、窗)部分，需要同时考虑遮阳，隔热及通风等因素，另外台湾的日射量垂直面(墙面)较水平面(屋顶)小，遮阳材质要求不若屋顶严格，因此以避免太阳直射及排热为主。

解决方式：

以墙外深出檐为主要对策，调查来看，以出檐大于1.5米效果较佳。

(3)基座：基座部分与温热环境最为相关的是湿气部分，为防止地面湿气上升，多采用地面架高的手法，基座架高的住宅其通风、散热、室温改变皆较未架空的建筑为佳，但由于架空地面未做妥善处理，容易聚集蛇、鼠、蚊虫等，部分居民将其封闭，无法达到通风效果。另一方面，住宅基地周围应避免使用混凝土地板或柏油道路，其二者在经过白天太阳长时间曝晒过后，从地面散热到室内，造成居住环境闷热的现象。

解决方式：

住宅基座四周架网，避免过于脏乱、孽生蚊虫。

三、通风：良好的室内通风式解决隔热问题的重要方法，在调查中发现部分组合屋内空气无法循环流通加上太阳直射，屋顶隔热不足，室内温度高达三十多度，甚至有高达三十六、七度(集装箱)案例。

解决方式：

无重力机械抽风系统，帮助室内外空气流通。

四、保温：由于台湾地处亚热带气候，冬天湿冷，虽然温度多在零上15.16℃度，但在调查中发现冬天组合屋室内，外温度基本都差不多(最多相差在4～5℃)，显示组合屋的保温度不足的严重问题。

五、平面规划：

组合屋的室内面积有(1)面积介于30～40m²(2)面积在30m²以下，由日本所捐赠的阪神地震组合屋(称日本式)两种，其中日本式平面由于生活型态与台湾习惯不同且室内面积较小，在使用上较不满意。

从上述五项问题提出，可以发现台湾九·二一的临时安置住宅(组合屋)在落实灾民安置后衍生出了许多问题。因此，安置期限由原本的一年延长成五年以及导致最后搬迁，归还公有土地等问题。

以台湾九-二一地震与日本阪神地震的经验来看，日本一开始就制定三年的安置措施，以长期安置协助为目标，所得到的成效与居住满意度远大于台湾九·二一地震的安置计划。再者，日本政府协助灾民入住公营住宅作长期安置，得到的满意反馈比台湾九·二一地震的临时安置要好。尽管如此，台湾在第一次面临重大灾害安置方面，相关行动速度还是比较快的，所落实的安置措施尽管有许多不足，但与流落街头相比，灾民在痛失家园过后对能得到政府与社会的协助搬进临时组合屋还是比较满意的。

与台湾九-二一地震与日本阪神大地震相比，四川汶川地震损毁的建筑物更多，涉及面积更广，国家在齐心准备重建的当下，为避免如台湾九·二一地震后所衍生出的居住问题，在前期规划设计方面更须全面考虑当地气候条件，做长远阶段性计划安置，以避免灾民在日后面临组合屋拆迁问题时有受伤害的感觉。