美国２００７年农业法案对发展中国家的启示（上）

迪姆·卓斯林　丹尼尔Ａ·塞莫尔　罗伯特Ｌ·汤普森　玛丽·查普里斯　卡拉·兰尼

近年来，经合组织(OECD)国家对农业实行大量补贴，而发展中国家的农民却面临困难，这两者之间的联系已经成为人们关注的焦点。毫无疑问，经合组织国家的农业计划对世界市场的结构产生了巨大的影响，对贸易量、贸易流向及国际农产品价格都产生了影响。世界银行的一份评估认为，它对不同产品的国际价格的影响在10到50％之间不等。与此同样重要的一个启示是：许多经合组织国家的农业政策旨在保护他们的农业部门不受外国竞争，甚至在鼓励其他国家开放农产品市场时也是如此。Johnson(1950)早在60年前就对此表示了关注，但在世界贸易组织(WTO)多哈回合谈判的背景下，这些政策的结果已在近期变得明朗，农业问题是本轮WTO谈判中的重点。通过对2007农业法案的争论，有望使美国农业政策的国内和国际目标保持一致。

美国是关系到发展中国家许多农产品的利益的主要生产者和出口者。美国各类农产品的种植面积分配和产量都对世界市场有相当大的影响。因此，为农业种植制定方案的美国农业法案也对其他国家有所影响。但是，两个额外因素正在现行农业法案的争论中发挥作用，该争论使美国农业和食品立法的“对外政策”因素增加。一个因素是对食品援助的争论。由于美国是食品援助的主要捐赠者，是许多穷国的谷物重要来源，此方面任何的政策改变都是具有重大潜在意义的。第二个因素是，乙醇需求的增加带动了玉米需求的增加，这为美国和发展中国家的市场之间增添了一个新的联系。美国农业政策的走向对美国境外人民的利益有更为重要的影响。

目前的农业法案是《2002年农业安全和乡村投资法案》，有效期至2007年9月30日。美国国会正在起草指导美国农业政策至少到2012年的新法案。众议院已经在2007年7月27日通过了《农业、营养和生物能源法案》，参议院7月份开始考虑他们的版本。在参议院完成他们的版本之后，会议委员会(conferencecommittee)将协调这两个版本。这也许是个很长的过程。在10月底或可能再晚几周，调整后的农业法案才能交送总统签字。由于布什政府已经表示总统将反对目前的众议院法案，今年很可能没有任何立法出台。

发展中国家在美国农业政策的转变中会有很多收获。因为发展中国家的大多数穷人都生活在乡村地区，以农业为生计。如果这些国家要减少贫困，就需要为其农产品提供国内和国际市场机会。许多国家，尤其是那些严重依赖于农业出口的国家，已经开始呼吁发达国家取消出口补贴和进一步减少国内支持。发达国家若能采取这些做法，将产生非常重要的意义。美国对农业生产者的政策对于小岛国的经济(比如对于加勒比地区的糖产品出口者)产生重要影响。类似的，西非地区的棉花种植者会从美国减少对棉花种植者的补贴中获益良多。(Alston，Sumner and Brunke，2007)

除商品计划，农业法案的其他内容也对美国境外的农业有影响。尽管美国食品援助并非2007农业法案中的重要部分，该部分的计划将影响世界上最贫穷的人们。然而，美国的食品援助政策已经因其对发展中国家市场的影响遭到了批评。在最近的几年中，有关食品援助应采用现金形式还是实物形式产生了争论。现金形式的食品援助不仅能及时送达，也是更易为接受的商品，如在发展中国家进行等额的购买，也能促进其经济发展。

能源政策从传统上是独立于农业立法的。2002年农业法案首次单独列出能源标题，来处理农业能源的需求和价格以及生物能源的供给问题。2007年的农业法案将在能源项下列出许多条款。进一步说，对乙醇需求的激增使得玉米和其他农产品在下一个农业法案的有效期内都会保持历史性的高价。这同样也对发展中国家有所启示，该政策会使种植玉米、大豆和其他能源作物的农民们获益。

本文将论述美国目前农业政策对发展中国家的影响，包括食品援助和生物能源政策。本文将从维持主要作物计划现状的众议院草案为出发点，对2007年农业法案的相关政策改革进行展望。美国农业法案有望与参议院的贸易与发展目标更为一致。本文也将对美国因WTO谈判而改变政策，以及WTO对美国农业补贴计划挑战的可能性进行分析。本文建议，美国农业政策改革应考虑其对发展中国家的影响，同时对美国的国际商业和政治目标产生更有效的影响。

目前美国的农业支持政策仍对农业高度保护

与美国对工业制成品和服务业的进口普遍实行低关税和直接支持形成鲜明对比的是，美国仍然保留对某部分农业的高度保护。对谷类作物和棉花进行补贴是应对大萧条时采取的做法。近75年后，尽管美国农业已经发生了很大变化，这些农产品支持仍然存在。这些政策不再反映农业作为整体或者农业在经济中的作用的需要。当今，美国人口中只有近1％的农业劳动力，而在商品计划最初实施时，大约有超过20％的农业劳动力。

农产品补贴和农业现实脱节的一个表现就是对作物支持的分配。谷物、油料和棉花得到了大量补贴，而干草、特殊作物几乎得不到补贴。在辅助作物中，糖类同时受到价格支持和实质性的关税保护，国内糖产量得到进口关税措施支持，该措施限制了配额之外的糖进口。国内乳制品市场也受到边境措施的保护，同时也得到了支付计划的支持，但是肉类生产者几乎得不到直接的补贴，尽管间接地从谷物补贴中受益。

目前的农业法案根据所涉及的事项不同，列有不同的标题。有三个标题的内容与发展中国家的利益相关。农产品支持计划列为标题一，包括了有关主要“计划作物”(比如玉米、小麦、大豆、棉花、大米、糖以及乳制品)的有关条款。标题三处理有关贸易纠纷的问题，包括食品援助。标题九是有关从农产品中获得能源的条款。以下的讨论即以此分类。

农产品支持计划

在现行的2002年农业法案中，对玉米、大麦、燕麦、高粱、小麦、大豆、棉花和大米的支持通过三个计划：市场信贷计划，反周期支付计划和直接补贴支付。

市场信贷计划像价格支持一样发挥作用，向农民支付农业法案中为每种作物设定的贷款利率和每周随着作物市场价格波动的贷款支付利率之间的差额。农民们可以从计划中的两种方式之一获益。一、市场贷款收益。即以贷款利率拿到一笔贷款，并以较低的支付利率来偿还这笔贷款。二、贷款差价支付。当作物价格比设定的贷款利率还低时，农民可以卖掉作物，并从政府得到卖价和设定贷款利率之间的差价。这两种方式都可以应用到所有作物上，并且是每单位返还量的重要部分。

反周期补贴是以农民的作物种植历史为基础的。支付的数额等同于农业法案中设定的目标价格和

国内平均市场价格的差额。生产者们并不被要求实际种植计划作物来取得补贴，因为计划是以种植历史为基础的，而不是以当前种植情况为依据。然而，如果在土地上种植水果、坚果、蔬菜、西瓜或野生大米，则农民可能得不到补贴或者计算补贴的有效面积有所减少。

直接支付是以计划作物的历史产量为基础的。农业法案设定了历史种植面积和历史产量的标准。同时，农业法案也确立了每种符合条件的基础作物的单位统一费用。支付的金额等于历史种植英亩数乘以历史产量再乘以统一的直接支付率。直接支付不考虑土地的现今用途，但有种植限制。

这些方案所确定的补贴水平随世界市场的情况而变化。而且，主要计划作物的种植者们可以从政府得到相当于他们总收入的可观的一部分补贴。在2000年到2004年期间，这个比例对于玉米高达34％，小麦达48％，大豆28％，大米52％。而整体的作物补贴比例是24％。

对于糖业来说，主要的农业法案条款是价格支持计划。但该计划基本上无法执行，因为对进口糖的阻碍(农业法案并没涉及)使美国糖价高于政府设定的补贴价。尽管如此，这一支持也为数不小。OECD计算出2004年对糖类作物种植者们的补贴为55％，这意味着美国的糖价比世界糖价的一半还低。目前美国对配额之外的糖征收每磅16美分的关税(精制糖比此数额要高些，原甘蔗糖比这个数额略低)，这足以阻挡美国关税配额之外的糖产品的进口，该配额由美国根据传统进口来源分配。根据美国在世界贸易组织所承担的义务，美国被要求保持糖进口量在160万吨，这个额度在40个WTO成员间分配。(Beghin，2007)由于美国的市场价格通常在每磅22美分(其中有21.5美分的价格支持)，美国的进口关税高得足以阻挡关税配额外的糖进入美国市场，除非含运费的世界价格低于每磅6美分。

美国的乳制品政策比其它农产品的政策更为复杂。该政策包括：当价格跌至农业法案设定的触发价格以下时，政府就支付农业生产者补贴。由政府购买乳制品而实施的价格支持计划；限制进口的关税配额，小额出口补贴，以将多余的乳制品转移到世界市场，以地域价格歧视和共同分担机制为特色的市场秩序。结果是造成了对乳制品行业的高水平保护。OECD计算出了美国对乳制品生产者提供40％的补贴，与2004年的低奶价相比，这个比例很高。目前对乳制品的主要支持是设定进口壁垒和进行市场秩序管制。

进口限制抑制了国内市场中水果、蔬菜和加工食品的竞争。然而，对这些产品的出口几乎没有补贴。特殊作物没有被包括在农产品支持计划中，并且没有直接支付补贴，贷款条款或者反周期支付。但由于限制了能得到商品计划支付的种植面积，种植这些作物的面积也得到了控制，从而维护了特殊农产品的价格。当然，同其他的农业一样，特殊作物也从联邦研究和促进计划、害虫和疾病管理租食品安全等相关工作中受益。