抗险救灾：各异的世界军队

张晓健

近20年来，全球发生的自然灾害超过7000次，造成200多万人死亡。应对自然灾害，已经成为世界各国面临的共同课题。军队以其快速的反应能力、严明的纪律性和专业化的救援能力，在抗险救灾中发挥着不可替代的作用。那么，世界各国在抗险救灾行动中担负着怎样的职能，有着怎样的特点呢？

中国军队：

不带武器进入灾区

外国人永远不理解中国军队进入灾区为何敢不带武器。在他们看来，这是一件很危险的事情。

之所以中国军队如此“冒险”，原因在于力求救援行动的及时性。带武器的原因无非是平定暴乱，但是及时的救援已经完全可以安抚灾区百姓，提供了食物、水、帐篷等生活必需品后，百姓的生命安全得到了保证，拥有安全感，又有谁会去冒险暴乱？这样的情况下，如果带武器进入灾区只是徒劳地增加了负担，影响救援速度。一名部队官员说：“武器是对付敌人的，而这里（灾区）只有我们的同胞，我们的百姓。”

美国军队：

“等着别人来问”

美军参与国内救灾行动首先是一个法律难题。根据美国法律，“本土安全”与“本土防御”是两个不同的概念。本土安全是指确保美国本土免受各种威胁和暴力事件的影响，这是本土安全部的事。按照职能分工，应对本土重大灾难事件，属于“本土安全”职能，是联邦机构和地方部门的职能。而本土防御是指保卫美国领土、民众和重要基础设施免受外敌入侵，这才是国防部的事。当然，“本土安全”与“本土防御”实际上是很难完全分得清的，所以，国防部“需要向联邦机构提供一定民事支援”。根据美军参联会2007年颁布的联合出版物第3-27号《本土防御》规定，“只有当地方、州政府和其他联邦力量已无力应付局面，有关联邦领导机构正式提出救灾申请后”，美国国防部才必须做出反应。换言之，国内救灾行动，根据五角大楼理解，应该是最后手段，而不是首选手段。故美军形象地称之为“等着别人来问”的任务。

平心而论，这倒不是五角大楼有意回避责任，而是有其“苦衷”。基于宪政传统，美国法律对联邦军队参与国内事务是有严格限制的。1878年《民防团法》规定，如无国会专门授权，联邦军队不得参与国内执法活动。《史塔福特法》规定，即使在国内救灾行动中，现役部队也无权参加州政府和当地机构的维持治安活动。也就是说美国军队如果在救灾行动中过于“主动”将有违法的可能。

俄军：

重任交给“其他军队”

复杂的自然地貌和社会环境，决定了俄罗斯是个自然灾害和人为灾祸频繁发生的国家。近10年来，俄罗斯恶性恐怖事件及地震、海啸、暴风等灾害频发。作为俄五大强力部门之一，负责管理非传统安全危机事务的最主要机构——紧急情况部，在应付各类紧急情况时发挥了至关重要的组织核心作用。遇到各类灾害，俄紧急情况部的军人们总是最先赶到现场。可以说，哪里有灾难发生，哪里就有紧急情况部人员忙碌的身影。

俄紧急情况部是在原苏联救援团体联合会的基础上组建的，最初称为联邦预警和消除紧急情况国家系统。1994年1月，叶利钦发布总统令，将其改组为俄联邦民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部，简称紧急情况部。俄军事力量的全称为“俄罗斯联邦武装力量和其他军队”。该部作为俄军事力量的重要组成部队，与内务部、联邦安全总局和对外情报总局所属部队并称为“其他军队”。“其他军队”与“武装力量”相区别，专司内卫、维安、民防等国内事务，而俄“武装力量”则是指我们传统意义上的陆海空军，专司对外作战任务。

目前，俄紧急情况部作为执行权力机关，主要负责落实国家在民防、消除自然和人为灾害、保护公民、保障消防安全等领域的统一政策；对民防、抢险救灾、消防等领域的行动实施组织指挥；按照规定程序收集、处理和交换防灾救灾信息，并协调联邦执行权力机关在上述领域里的活动。该部已成为俄应对非传统安全威胁的国家紧急情况处理中心与主体力量。

英军：

顾虑多于救灾热情

英军除了允许军队履行常规性的传统安全任务之外，反对动用其武装部队来执行救灾等非传统安全任务。

在此背景下，以往英国遇到自然灾害时，通常会动用政府或民间力量来解决危机。然而，2001年英国爆发口蹄疫、2005年英国爆发禽流感期间，英军也“破例”为“英国农、渔、食品部”提供了紧急救援。除此之外，近年来，英军也对其国内发生的机场突发性危机提供了支援。尽管如此，英国国内反对动用军队执行救灾任务的思维模式，依然根深蒂固。英国政府不愿动用军队执行救灾应急任务，也有其“难言之隐”。

首先，英军认为动用正规部队执行救灾应急任务，会降低英军的战备能力。目前，英军主力部队都主要集中在伊拉克和阿富汗从事“维和”工作，而且由于英军人员损耗严重，使得英军前线部队士兵短缺的问题日益恶化，因此也就更加无力抽调部队参加国内的救灾行动。

其次，作为一个四面环水、资源贫乏的岛国，民众的思想意识中存在着根深蒂固的危机感，如果动用军队参与救灾将会使其危机感进一步加剧，进而影响社会秩序的稳定，因此英国政府认为，动用军队参与救灾反而会起到负面作用，进而不利于救灾工作的稳步进行。

第三，英国政府的民事机构和民事部门在国内发生危机时，并不愿意向军方寻求援助。其中，费用问题是民事部门不愿向军方求援的主要原因，因为英军救灾应急的全部费用将完全由英国国防部承担。国防部将会为那些对有生命危险的危机作出应急反应的特殊部队支付全部费用。然而，即使是人员的生命没有受到威胁，国防部也要支付其费用。在某些情况下，即使不用支付全部，但油料、住宿和抚恤金等额外费用或差额费用也是免不了的。所以，国防部不愿为了维护国内安全而为这些消费买单。

印军：

武装力量的第二职能

根据印度宪法，支援地方当局、参加抢险救灾一直是印度军队的一项重要职能。印度三军的有关法规和各种规划也明确把这一任务作为军队的第二重要职能。由于军队在应对不利挑战方面的巨大潜在能力、快速行动能力、强大组织能力和后勤保障能力，印度政府越来越倚重军队在应对各种灾害中发挥积极的作用，军队本身也把应对自然灾害等各种非传统安全威胁作为其任务多样化的一项重要任务。

除了常规军队外，印度专门有一支国家灾难快反部队，其是印度政府根据《全国灾害管理框架》新组成的专门应对各种灾难的快反部队，由国家灾难管理局直接指挥和控制。该部队由印度准军事部队抽调精锐部队组成，包括8个快反营，目前约1万人。该部队配备了抢险救灾的特种装备，包括伊尔——76运输机、4架直升机和6架无人机，具有快速机动能力。这些灾难快反营平时部署在印度国内各个灾难易发、多发地区，并与所在邦政府保持密切的联系，一旦紧急情况发生时可供邦政府调动使用，从而避免因繁琐复杂的程序而延误抢险救灾时间。

法军：

独特的专业救援队伍

法国是世界上少有的把救灾专业部队列入军队兼职的国家。在法国，灾难发生时奔赴一线的军人都是冲锋在前的专业救援人员。他们的口号是“救助与牺牲”，而不是一般常规部队的“冲锋与杀敌”。他们就是法国各军种为应付各种灾难而专门设立的专业救援队伍。

目前，法国全国范围内有三支共240，000人的抢险救灾力量：志愿者消防队、专业消防队和军事消防队。前二者为地方组织，行政上归各省“火灾和救援署”管辖；后者包括“巴黎消防队”、“马赛海军消防营”和“民事安全训导及干预部队”，他们均纳入军队建制，直属国防部，由内政部委任的各市警察局局长负责调用。这些归属于法军的专业救灾部队，多次出色地完成了国内外重大的抢险任务，备受世人关注。

日本自卫队：

法定的“灾害派遣”

在日本自卫队中，有一个专有名词“灾害派遣”，简称“灾派”。它是指针对各种自然灾害、安全事故以及恐怖袭击等引起的各种特殊灾害，出动陆海空自卫队兵力实施应急救援的活动。按日本自卫队法中第83条，灾难派遣被分成常规派遣、自主派遣、就近派遣、地震防灾派遣和原子派遣几种。

灾害派遣在日本自卫队任务排序中，与治安出动和海上警备行动同级。在执行灾害派遣行动时，可以忽略私有和国有土地的所有权，随时进行征用。对于一些对救灾有影响的建筑物和车辆，可以及时拆毁。但对于武器的使用十分严格，因为是救人的行动，不能对民众的生命造成威胁。目前，日本陆上自卫队已经执行了3200次以上的灾害派遣行动。

（资源支持：《环球军事》等）