农村建设用地：入“市”还是入“城”？

王维博　郭晋嘉

获批统筹城乡综改试验区一周年，重庆市正式申请设立国内首家农村土地交易所，希望通过市场途径盘活农村存量土地，进而为通过城乡统筹实现城市扩张寻求更大突破

作为一项涉及农村土地的创新，重庆农村土地交易所的具体细则一直被高度保密。在当前严格的耕地保护和农村土地用途管理原则下，重庆农村土地交易所是如何运作的？它会有什么样的制度创新空间呢？

《中国新闻周刊》记者就此专访重庆市负责该项工作的中共市委常委、常务副市长黄奇帆。

农村建设用地远距离“置换”

中国新闻周刊：目前，国家对耕地保护和农村土地用途方面都有严格规定。在这样的背景下，重庆市提出农村建设用地“入市”，目的是什么？

黄奇帆：我们设立农村土地交易所，希望通过市场化途径，探索农村建设用地与城镇建设用地增减挂钩的新形式，达到优化城乡土地资源配置，推进农村土地节约集约利用的目的。

总体思路是城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，城乡建设用地总量不增加。同时严格保护耕地，确保耕地总量不减少、质量不降低。

整个方案设计重庆坚持四个原则，一是坚持稳定完善以家庭联产承包为基础、统分结合的农村土地基本经营制度；二是坚持严格保护耕地，确保耕地总量不减少、质量不降低，有效保护基本农田；三是坚持城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，城乡建设用地总量不增加；四是坚持依法、自愿、有偿，公开、公平、公正，切实保障农民的合法权益。

中国新闻周刊：“农村土地交易所”的设置有什么制度创新吗？

黄奇帆：指标概念及指标交易制度是方案中最重要的改革，主要有这么几个方面：

一、与现有“先占后补”的用地模式相比，我们进行的是土地指标交易，是“先造地后用地”。先把农村建设用地转化成耕地，才能在城市新增建设用地，这样对耕地的保护力度更大、保护效果更好。一方面农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加。

二、城市反哺农村，发达地区支持落后地区。土地以指标形式，通过土地交易所公开交易，实现农村集体建设用地的远距离、大范围置换，提升农村特别是偏远地区的土地价值，促进农民增收和改善农村生产生活条件。

三、激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。通过土地资源优化配置，使农村固化的土地资源转化为可以流动的资本。土地指标作为城乡建设的关键要素，它一旦流动起来，必然带动农村要素市场的发育，有力地促进资本、产权、技术等其他要素市场建设。

土地入市：在土地行政主管部门手中要过五道关

中国新闻周刊：农村土地交易所是如何设置的？

黄奇帆：对农村土地交易所的机构，我们有两个层面的考虑。第一个层面是监管机构，成立重庆市农村土地交易监管委员会，由国土、农业、林业、规划、建设、水利、金融、工商、社保等部门负责人组成，负责农村土地交易指导、监督和管理。下设一个办公室，负责全市农村土地交易服务机构资质审查、土地指标核发等日常工作。

第二个层面是交易平台，由市政府出资成立农村土地交易所。这个交易所在市农村土地交易监管委员会领导下，在市土地行政主管部门指导下工作。它要建立全市土地交易信息库，发布交易信息，提供交易场所，办理交易事务。就性质上讲，农村土地交易所是一个非营利性事业法人机构，但实行企业化管理，按照现代企业制度要求，规范设置法人治理结构。比如设立董事会、监事会以及经理层，实行现代企业管理模式。为了节约成本、优化配置管理资源，农村土地交易所在设立初期，与已有的市土地和矿业交易中心场地共同、合署办公。

为提高交易效率，减少交易成本，农村土地交易所还在各区县设立代理机构，就近受理土地出让申请，进行发布信息、登记等服务。

中国新闻周刊：农村土地交易所交易什么？

黄奇帆：按我们的设想和国家有关部委的建议，在农村土地交易所内交易的主要品种是农村土地指标，若用一个通俗的名称，也可以叫“地票”。包括农民宅基地、乡镇企业用地、村落公用地等农村集体建设用地，经过复垦整理并严格验收，置换出的建设用地指标称“地票”，在农村土地交易所内公开交易。

当然，土地交易所作为一个交易平台，也对农村承包地等农业用地、林业用地和农村集体建设用地使用权的交易提供服务，包括发布交易信息，提供交易场所，规范交易行为，保障交易权益等。

中国新闻周刊：农村土地交易所的交易流程如何进行？怎样保护耕地，确保耕地总量不减少、质量不降低？

黄奇帆：方案对土地指标要求很严，必须是农村土地经过复垦整治，并经过土地行政主管部门严格验收后才行。

一块农村建设用地变成土地指标须经历五个环节：一是申让方提出土地整理立项申请，经区县土地行政主管部门批准后整理所立项的土地；二是在土地整理完毕后，向区县土地行政主管部门提出整理质量验收申请；三是区县土地行政主管部门组织验收，并按一定系数折算为有效耕地面积，出具验收合格证明；四是区县土地行政主管部门向市土地行政主管部门申请核发相关土地指标凭证；五是市土地行政主管部门将农村集体建设用地复垦整理面积和新增耕地面积，扣除农户农村异地安置占地面积后的余额为标的凭据，核发农村建设用地指标凭证。

农民如何参与交易？

中国新闻周刊:农民个体是否有权“携地”入市？

黄奇帆:可以。为了活跃指标交易市场、形成指标交易的有效竞争，我们对交易双方的资格条件没作特别的限制。农村集体经济组织、具有完全民事权利能力和民事行为能力的自然人、法人和其他经济组织，比如政府土地储备机构、工商企业和房地产开发商等用地单位，都可以是交易主体。

具体说，农民可以委托当地代理机构向土地交易所提出出让申请，土地交易所接到申请后对其宅基地的复垦进行审查验收，审查通过的进入土地交易所指标信息库，由购买者从土地交易所公布的交易指标里公开竞购。交易成功后，双方在土地交易所进行交易确认，并到相应土地行政主管部门登记备案即可。

中国新闻周刊：在具体交易过程中，如何保护农民的利益？

黄奇帆：农村土地交易所方案，在交易过程的几个重要环节上，都对农民利益作了设计和规定。比如申请耕地复垦整理环节，我们规定：凡农村集体经济组织申请耕地复垦整理，必须经三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意，防止农村集体经济组织的利益受到损害。凡农户申请宅基地复垦整理，必须有其他稳定居所、有稳定工作或生活来源，避免宅基地复垦整理交易后出现农民生活困难、游离失所的问题。

在申请出让土地指标环节，我们规定:凡农村集体经济组织申请出让，必须出具经三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意交易的书面材料；凡农村家庭、乡镇企业申请出让，必须提交农村集体经济同意交易的书面材料。

在价格确定环节，我们实行价格保护措施：区县政府根据区域经济社会发展水平、城乡规划与建设、土地市场状况等情况，制定并公布农村土地的基准地价，农村土地交易价格不得低于政府公布的基准地价。农村土地交易价格低于基准地价时，土地所有者有优先回购权。土地所有者放弃优先回购权时，政府土地储备机构有优先购买权。

在土地交易收益公配环节，我们规定：对于不同形式的农村土地交易，交易收益按不同的比例在农民和农村集体经济组织之间分配，农民获益最高的比例可达到100%。农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。

中国新闻周刊：你希望农村土地交易所给重庆市2300万农民带来什么好处？

黄奇帆：我们既不希望贫民窟出现，也不希望农民长期在城里生活，而老家又总在农村。一方面农村的宅基地一直闲着，而在城里又迟迟没有房子，生不了根。理想状态是，当农村宅基地、基本用地退出时，农民能得到一笔可观的钱，这笔钱多一点的可以在城里买个中低档房子，少一点的至少可以在城里租个廉租房。如果这个目标实现了，那么农村土地交易所就可称得上突破式的改革。

年度交易总量控制在20%以内

中国新闻周刊：政府在宏观调控方面有什么考虑？

黄奇帆：我们设计了两条措施。第一，为了与现有国有土地管理制度衔接，我们对农村集体建设用地指标交易总量实行计划调控，原则上每年度指标交易量不超过本年度国家下达的城市建设用地计划的20%；第二，要促进土地指标的有效利用，防止土地指标的囤积和炒作。我们规定，土地指标经核发之日，一年内必须上市交易；首次上市交易之日起，一年内必须与具体用地项目结合使用。否则，由市土地行政主管部门按原土地所在地区当年土地指标基准价格予以收回。

中国新闻周刊：如果试点成功，交易所是否会取代现行的耕地流转模式？下一步，是否也会参照这一模式进行？

黄奇帆：不会，我们坚持走双轨制。媒体经常报道重庆的一些创新，我认为创新就是双轨，一个是建设用地流转，一个是农业用地流转。建设用地我们希望是跟城里的建设用地发生流转，而农业用地仍在农业范围内，而且有三个不变，一、农业用地性质不变；二、集体所有制性质不变；三、农民家庭承包制不变。在三不变的前提下，农业用地的流转实际上就是向龙头企业、种田大户的流转。把这两件事做好了，城乡统筹的目标才有望实现。★