国际发展合作的新趋势与新特点

珍　妮

总体看，未来国际发展合作呈现两个方面的大趋势：一是多边主义；二是加强受援国的参与、向受援国放权。

新趋势与新特点

从长期看，全球官方发展援助的资金规模总体将呈缓慢上升趋势，但过程中会出现反复

自1996年起，全球官方发展援助(ODA)的资金规模连续5年出现较大幅度下降。但随着2000年联合国“千年发展目标”的制定、2002年蒙特雷发展筹资国际会议等会议的举行，ODA终于在2001年开始逐年稳步回升，一直持续至2005年。但2006年，ODA净值不增反降，2007年又标志着千年发展目标实施进程走完中间点，国际社会紧迫感有所增强。近几年，丹麦、卢森堡、荷兰、挪威、瑞典等国提供的ODA已超过联合国规定的ODA占总国民总收入0.7％的目标。根据经合组织开发援助委员会(OECD-DAC)预计，到2010年，全球ODA将达1300亿美元，其中仅对非洲的援助金额就将达约500亿美元。

资金日益向最不发达国家、低收入国家倾斜

过去发达国家在援助投向上一直相对稳定：美国重点在拉美和中东地区，英国以南亚和非洲的英联邦国家为主要援助对象，法国主要援助法语非洲国家，日本重点是东南亚各国，石油输出国组织的成员国主要投向阿拉伯国家。但近年来，发达国家纷纷加大了对撒哈拉南部非洲国家，中东战乱地区的援助，减少了对南亚国家的援助。2006年，非洲受援总金额占全球ODA的比重已超过45％，是接受ODA总量最多、增速最快的地区。

捐助国日益重视援助的效率和效果，鼓励更多采用协调与联合的援助方式

受这股力量影响，国际发展合作机构之间、捐助国之间的合作与协调不断深化。欧盟等捐助国更是积极推动改革联合国的发展业务。在联合国发展系统内部，各方案，基金和机构之间也在实践着深化各类协调与合作，具体表现在：在实施层面大力实施“联合规划”(Joint Programming)以及各项简化程序、降低成本的改革；在管理层面积极推广“成果管理制”(Results-based Management)，注重效果和效率，强调监督与落实；要求强化问责制、提高透明度；一些由受援国享有较多自主权的新兴援助模式，如“直接预算援助(Direct Budget Support)”和“一揽子资金援助(sector-wideApproach)”做法受到许多中小受援国、尤其是LDCs的欢迎。

援助的领域和结构呈现一系列新变化

传统上，发达国家向国际多边援助机构提供的捐款多数是不指定用途的，也即“核心资源”，这是为了方便援助机构根据受援国的不同需要灵活使用。但如今，捐助国指定资金用途的做法日趋普遍，导致许多援助机构的非核心资源占总资源的比例迅速上升。这实际意味着发达捐助国的意愿更容易被贯彻到援助中。而援助机构和受援国的自由度则大大降低。

受此推动，近年来由发达国家提供资金的援助附加条件越来越多，日益强调贯彻人权、性别平等和良政的重要性，重视开展政策对话等“上游业务”，注重在体制上、长远上影响受援国。受此影响，近年来社会公共基础设施建设、人道主义援助、债务减免类型的发展合作比重不断增加；一些全球新兴发展挑战如气候变化、环境和地区发展不平衡等，也日益成为国际发展合作的新热点相比之下，过去传统的援助领域，如工、农业等生产性部门以及物资性和项目性援助的比例呈相对下降趋势。

多边机构受到的重视上升

联合国发展系统各方案、基金和机构(主要是联合国开发署、联合国儿童基金、联合国人口基金、世界粮食计划署等)与世界银行及区域开发银行(非洲开发银行、美洲开发银行和亚洲开发银行)是当今世界最主要的多边发展援助组织。目前多边与双边占全球官方发展援助的份额之比虽为“三七开”(多边占30％，双边占70％)，但近年来，一个显著的趋势是，西方发达国家正在日益重视多边机构的重要性。

一方面，多边援助能使捐助国协调行动、为其提供集体行动平台，其“多边性、普遍性、中立性”等特性，也能使受援国拥有更大政策空间，使援助更易为受援国接受，另一方面，多边机构在组织、运营和管理上相对完善，其专业性、研究与创新能力也更强。因此在未来全球化背景下，多边机构较双边机构明显适应性更强。因此近年来，发达国家日益重视联合国的作用，其资金由区域开发银行转向联合国有明显增加。

“新兴捐款国”(又称Non OECD DAC捐款国)备受瞩目，“特定目的组织”(Special Purpose Vehicles)出现并快速发展

印度洋海啸后，来自发展中国家特别是中、印等亚洲国家所提供的援助金额之多前所未有，发展中国家开始摆脱作为穷国和受援客体的形象，在国际发展合作中发挥积极作用。发达国家则急欲使其承担更多义务、减轻自身负担。此外，近年来，一些特定目的组织(如抗击艾滋病、肺结核及疟疾全球基金和全球环境基金等)有力地分流了部分ODA资金，这类组织目前多数未脱离其创办成员，缺乏独立法律地位，且其援助不易被纳入受援国国家战略安排，但其实际发挥了国际发展合作资金输送管道的作用，对许多全球性发展问题发挥了积极影响，未来作用不容忽视。

原因剖析

总体看，未来国际发展合作呈现两个方面的大趋势：一是多边主义；二是加强受援国的参与、向受援国放权。总的目标都是增强受援国政府接受、利用国际援助的能力，使国际援助更好地促进受援国经济社会发展。

近年来，国际发展合作领域出现了一股主要由欧盟等发达国家推动、将国际发展合作导向“协调与联合”的趋势。这一努力在增强援助的有效性方面具有一定积极意义，但同时也带来了一个弊端：容易导致发展合作的中央集权化。就联合国在国家一级开展的“四个一”试点而言，每一个受援国所获得的援助资金将被集中在一个资金池，由一个联合国工作班子管理，由一个方案文件统一规划，这种资金、受援领域的过于集中，使援助缺乏灵活性，无法根据受援国的发展需要进行变更，从而削弱受援国政府对援助的控制力。正是由于这一原因，“四个一”模式遭到了联合国内绝大多数发展中成员国的抵制。

长期以来，国际发展合作的运作与管理一直由发达国家把持，几乎听不到受援国政府的声音。近年来，发达国家一方面日益认识到尊重国家主权、使受援国更多参与的重要性，普遍接受受援国政府的领导和协调作用；但另一方面出于价值观和各种原因。仍旧积极倡导深化公民社会，私营机构对发展合作的参与，美国、日本更是明确主张深入受援国基层开展“自下而上”的援助。

总体看，未来国际发展合作的发展，仍旧取决于各方之间的不断博弈以及各个多、双边发展合作机构施加的影响，无论采取何种策略，都必须协调好捐助国与受援国之间的关系，将其建立在名副其实，真诚互信的发展伙伴关系与相互尊重与问责的基础上，方可使国际发展合作最大限度发挥作用。在操作上，应首先确保国际发展合作资金的充足、长期稳定和可预见增长，并在受援国拥有发展主权的基础上，由捐助国作出长期承诺，并建立起双方的互信、问责机制。