铁道部缘何“独立”？

杨中旭

“先并后改”还是“先改后并”已经不重要，解剖铁道部“独立”及大部制改革背后各方的利益博弈及权力归位，是为了给后续改革提供镜鉴。

铁道部是分是合，之前的多个版本，在3月11日这天，烟消云散。

下午3时许，时任国务委员、国务院秘书长的华建敏登上人民大会堂主会场的讲台，向超过2900名全国人大代表报告《国务院机构改革方案(草案)》。众所瞩目的新版交通部中，铁道部不在其列。

这一结果，显然与人们的期望有着巨大的反差。这种心理直接表现在3月12日的“两会”分组审议上，多名政协委员称改革滞后，反而成了“独立”的借口了。

躲过了“初一”

对上级领导的“保证”不敢相信，已经不是第一次。

与外界强烈的不满相比，铁路系统内部却是人心初定。

对一些级别较高的铁道部公务员来说，定心丸出现的时间比华建敏的报告要早一天。他们得到了可靠的消息，微调没有进行。

所谓微调，是2月26日中共中央十七届二中全会闭幕之后传出来的说法。铁道部的一些官员已经知晓，在二中全会上讨论并通过的《国务院机构改革方案(草案)》中，铁道部独立在交通运输部之外。大家刚刚松了一口气，接着传来的却是“坏消息”：尽管方案已经被中央原则通过，但在3月11日之前，“仍有可能微调”。

如果铁道部被“微调”进新版交通部，“之前大半年的努力，仍将竹篮打水一场空”。3月5日，铁道部高层领导在参加“两会”分组审议时曾明确表示，这次机构改革，铁道部不会并入交通部。但铁路系统绝大多数职工仍然不敢相信，都在忐忑不安地等待命运的最后裁决。

对上级领导的“保证”不敢相信，已经不是第一次。

在此之前，2008年1月，全国铁路工作会议在京召开，铁道部高层领导首次在公开场合表示，鐵路管理体制不会有变。讲话中，这位领导说，大部制乃大势所趋，铁道部对党中央和国务院的决定坚决拥护，将不打折扣地执行。

会议一片笑声。

在接下来的讲话中，这位领导又表示，铁路方面的工作，总得有人干。

又是一片笑声。

“坚决拥护，不打折扣地执行，意味着铁道部有可能执行‘进去的方案，也有可能执行‘不进去的方案；铁路方面的工作总得有人干，意味着铁道部‘进去了有人在干这摊活儿，‘不进去也有人干这摊活儿。”一位当时坐在台下的官员回忆。

对上级领导的讲话做出模棱两可的理解，而不是绝对信任，多少让人觉得有些不解。但铁路系统一位职工告诉《中国新闻周刊》记者：“如果你了解了3年前那次‘3·18改革给铁路系统、特别是铁路系统职工心理带来的冲击，就会明白我们为什么不敢信。”

2005年3月18日，通过铁路系统电视电话工作会议，铁道部正式宣布撤销全国范围内的41个铁路分局，变铁路四级管理体制为三级管理体制(铁道部一铁路局一站段)。这一决定，令很多在场的司级干部目瞪口呆。

就在之前一周，一些司级干部还曾找到铁道部主要领导，问及传闻中的分局裁撤改革。主要领导“拍着胸脯”保证：裁撤分局，纯属无中生有。消息迅速扩散，铁路系统职工普遍觉得，领导的保证是一颗定心丸。

站在全局的角度，裁撤分局当属顺应潮流之举。在那之前的8年间，中国铁路历经5次大面积提速，随着电力机车全面取代内燃机车，单列火车往返距离被大大延长，因应往日“短距离”往返而设置的诸多分局开始成为累赘。

但是，41个分局下辖的两万余名铁路职工，却在利益乃至情感上都无法接受这一结局。

历经磨难之后，铁路系统很多职工始终对各种传闻保持着“最高的警惕”，凡事总会先想到“最坏”的结果。现在，铁路职工暂时松过一口气之后，迅即开始为5年之后的变化忧愁。在他们看来，铁道部终究“躲得过初一，难逃十五”。

改革路径的选择

铁道部没有任何借口回避改革。

铁道部之所以能够“躲得过初一”，在于决策层最终采用了大部制改革中的第二种思路。

据《中国新闻周刊》记者了解，这两种思路是：第一，先并后改，第二，先改后并。

中国机构编制研究会副理事长张卓元持后一种观点。在接受《中国新闻周刊》记者采访时，他这样表述：一个政府部门，如果还有下属企业，政企不分，显然会对大部制的“纯洁性”有所影响。

在这家隶属中编办的研究会中，人力资源和社会保障部人事科学研究院院长吴江持前一种观点。他告诉《中国新闻周刊》，先并后改，可以有效促进铁道部改革政企不分；“或者，为了‘纯洁性考虑，你也可以理解为倒逼改革。”

分局撤销之后，国家发改委启动了对铁路系统政企分开的研究，研究成果让铁路系统职工很是紧张：铁道运输总公司负责运输，铁道建设总公司负责建设，行政职能划分新版交通部。同时，铁道运输总公司下设4～6家区域性公司，取代现有的18个路局。

2007年8月，《中国新闻周刊》记者得知，铁路系统职工已经做好了打算：到2008年3月，经济职能剥离，行政职能并入新版交通部。

国家发改委综合运输研究所党委书记、前所长董焰全程参与了关于铁道部改革的课题。他对《中国新闻周刊》记者表示：交通部23年前就已启动政企分开的改革，民航总局也在本世纪初基本结束了政企不分的局面，铁道部没有任何借口回避改革。

关于改革的逻辑，董焰做出了诠释：2007年，铁路建设资金缺口在700亿～1000亿之间，计划需要建设资金3500亿，实际完成不到3000亿，2006年，需要国家投资3000亿以上，实际完成2100亿，基建投资只有1500亿。

“总有很大的缺口，几十年来一直如此”。董焰说。

由于民资进入不力，铁道部设想通过运作中国铁路工程总公司和中铁建设总公司上市缓解资金缺口。但是，前者上市3个月来，融资不超过160亿；后者最早要到下月才能上市，计划融资30亿～40亿美元，两者相加之后，尚不及资金缺口的一半。

董焰举例说，一条青藏铁路，从最初预算的190亿，到中期的260亿，到最后的360亿，行政权力配置资源的低效已是铁证。“里面还要向中央要一笔不菲的搬迁费，如果是公司化运作，搬迁费显然不由中央财政出，而是算在公司的成本里。”董焰说，“通过招投标等方式，低价公司终将竞标成功，进而有效节约资源。”

在公权力低效配置资源的背后，是国进民退。

首纳民资的衢常铁路(衢州——常山)本已明确铁道部、当地政府、民企三方股权，但参与建设的民企常山水泥却悄然减持股份，“究其原因，在于铁道部一直没有明确民企方面的产权，民企对未来收益

的不确定性怀疑程度加深了。”董焰说，“我们当然希望改革的脚步越快越好，但现在只能退而求其次，希望在未来的5年时间内，铁道部能够最大限度地缓解铁路运输的瓶颈之困。”

铁路“自救路线图”

雪灾保住了铁道部?

为了能够说服决策层“先改后并”——按照全国政协委员、中央党校副校长李君如的说法——铁道部从去年下半年就开始“到处做工作”。

铁道部“自救列车”停靠的第一站是中长期铁路网规划。规划称，到2020年，全国铁路营业里程达到10万公里，其中，建设客运专线1.2万公里以上，投资总额达两万亿人民币。“这件事，总要有机构去做。”铁道部官员告诉《中国新闻周刊》记者。

此前，铁道部在两年的时间内，签署了30份部省合资协议，为中长期铁路网规划埋下地基。“如果铁道部和民航总局一样，降格为交通运输部下属的一个局，将丧失与地方政府谈判的对等权；在民营资本尚未在铁路系统全面开花的前提下，铁道部降格将不利于中长期铁路网规划的落实。”这位官员称。

“自救线路”的第二站是核算体系。和航空公司业已从民航总局独立，隶属国资委管辖不同，铁道部下属路局、公司均“政企不分”，执行严格的“收支两条线”制度。“如果成立区域性公司，一列火车穿过几个区域，公司之间怎么核算?”上述官员反问。

在分局裁撤之后一年，曾有消息传出，全国18个路局亦将被8大区域性公司取代，曾经作出过巨大贡献的郑州铁路局将被拆分，拆分之后分别隶属北京公司和武汉公司。这一次，铁道部同样出面辟谣，声称并无此事。

考虑到分局裁撤已经造成军心不稳，如果改革接二连三，将路局也撤销，铁道部核心层开始担心铁路系统职工的承受力。

“自救线路”的第三站则是票价。铁道部四处“痛陈”的理由是：中国还处在社会主义初级阶段，大多数民众出行还只能选择性价比最高的铁路运输。铁道部时至今日仍然执行半军事化的管理方式，投入不计成本，票价偏低。如果实行公司化运营，票价必然上扬，“影响民生”。

3月12日，铁道部副部长陆东福在参加全国人大浙江代表团审议时表示：保留铁道部，是基于国防建设、维护国家民族统一、服从国家战略的需要。“出于国防的需要”，是“自救线路”的第四站——据《中国新闻周刊》记者了解，其中一些涉及国防、战略、安全的任务，外界并不会从公开报道中得知，“有时一些列车的正常运行会因此延误，铁道部也无从辩解，白挨了百姓不少骂”。

“自救列车”驶过了“自救路线图”中主要的四个车站之后，铁道部依旧前途未卜。即便到了2008年初，前述“模棱两可”的讲话也给外间足够想象的空间。

就在“模棱两可”的讲话之后3天，2008年的第一场大雪飘落在南方。两个月后，全国政协委员、中央党校副校长李君如在“两会”期间表示：最终还是雪灾保住了铁道部。

“我们仍然很革命，救灾之时不计成本，不计代价。如果不是现有的体制发挥了巨大作用，从其他区域调机车前往南方救灾，而是靠公司体制各自为战，救灾工作就不会取得更高的效率和成绩。”一位铁道部官员说。

人力资源和社会保障部人事科学研究院院长吴江则表示：改革是一个渐进的过程。雪灾是铁道部暂时保全的重要因素，但不是决定因素。这场雪灾，凸显了铁道部的特殊性。

在通过了一系列人事任免和國务院机构改革方案之后，3月18日，十一届全国人大一次会议闭幕。这一天，同时也是铁路分局裁撤3周年。过路者都能看到，位于长安街延长线上的铁道部办公大楼上遍插红旗，迎风招展。