储备超万亿：我国社保的重大转折

郑秉文

据最新测算，到2007年我国的社保五险不仅收入将超过万亿，而且滚存余额也将超过或至少逼近万亿。社保基金收入超过万亿是扩大社保制度覆盖面带来的。近几年来，五险参保人数增长速度一直在7％左右，基金收入则始终保持在20％上下。

收入与滚存双超万亿

社保基金近五六年来的“台阶式”增长态势为进一步加强社保制度支付能力打下了坚实的基础，扭转了社保基金的根本形势，但同时又提出了一个严峻挑战，尤其是以2007年年度收入和滚存累计双超万亿为重要标志，我国社保财务可持续性的含义将从重积累转向重管理，从重融资能力转向重投资收益。2007年万亿大关的突破，将是我国社保基金投资管理制度改革的一个转折点。

泛泛的社保制度财务可持续性，意指社保制度的收支平衡性的当期和预期。在以往五六年里，个人账户的建立使转型成本问题凸显，当时社保财务可持续性的重点是“找钱”。但当社保基金积累余额已经超过万亿大关时，我国社保制度财务可持续性的概念就发生了重大变化：安全性问题突出起来，重要的是，增值保值的问题更加突出。于是，社保财务可持续性的含义就变成社保基金的管理制度和投资效率的问题。

从重积累转向重管理

先看第一个转变，即从重积累向重管理的转变，这是社保基金的管理体制问题。万亿社保基金储备，对目前中央政府的统筹能力来说只具有理论上的意义。因为目前社保制度统筹水平偏低主要是以县市级为主，万亿资金储备画地为牢，分散管理，形成了2000多个“碎片”；并且在每个县市级统筹单位里，养老、医疗、失业、工伤和农村社保等每项保险基金在行政管理上相对独立，形成了事实上更加分散和更多的“碎片”，五险基金多达上万个“碎片”，风险点也就多达上万个。

目前我国社保制度有一个特有现象：众多的地方政府既是社保制度实际运行的执行主体，又是资金投资运用的违规主体。这就会带来一个必然的后果：社保基金非常容易被地方政府当做普通的“公共基金”，进而成为地方个别领导上项目和出政绩的一个“本钱”，而中央政府则对此鞭长莫及，不可能在全国范围统筹安排使用。

于是，我国社保制度又导致另外两个现象，一是越发达富裕的东部沿海地区，社保基金沉淀就越多，违规案也就越多。二是参保人异地流动难以转移接续社保关系，严重制约了全国劳动力市场的形成。

改革县市级统筹的分散化碎片式社保基全管理体制，尽快实现省级统筹，已被提到议事日程。2008年作为实现省级统筹的开局之年，我们有理由相信，社保财务可持续的含义将实现重要转折。

从重融资转向重收益

再看第二个转变，即从重融资能力转向重投资收益的转变，这是投资效率和投资体制的改革，是个增值保值的大问题。与10多年前社保储备零积累相比，万亿基金的一个重大挑战就是如何实现增值保值；但事实却是，投资政策10多年来一直没变，投资渠道始终是协议存款和购买国债，这已远远不能适应万亿储备增值保值的客观需要。

第一，面对贬值的现实和投资的冲动，落后的投资政策已成为地方政府突破“双渠道”硬性规定和违规操作的一个主要“借口”。

第二，投资收益率低于CPI。以辽宁试点7年来年均收益率2.39％为基准，远远低于2007年1月到11月CPI的累计增长系数4.6％，这意味着30年后其代表的财富数量就“缩水”一半。

第三，投资收益率不仅低于通胀率，而且还远远低于2000年以来全国城镇单位在岗职工平均名义工资增长率14％，即低于切身感受的“生活标准”。

第四，退休职工的工资替代率逐年下降。从2000年全国退休金社会平均工资替代率的71％，下降到2006年的50％，个别地区甚至更低，老年贫困发生率已成为需要防范的重要社会风险之一。

第五，投资制度不合理为各级政府财政带来负担。为弥补退休金差额，保证其实际生活水平不受影响，中央政府不得不连续为退休职工调整养老金待遇。

第六，社保基金投资制度不科学，远远落后于时代步伐，不利于构建和谐社会的客观要求，不符合科学发展观的本质要求。

综上所述，与改革社保基金碎片化和分散化的体制现状相比，调整社保基金投资制度以提高投资效率显得更为重要，形势更为严峻。社保基金储备首破万亿大关，是20O7年社保改革的一个成就，更是我国完善社保财务可持续性发展的一个新的起点。（摘自2008年1月7日《中国证券报》）