越界开采：导致事故的祸根

钱　新

今年6月13日，山西省孝义市安信煤业公司发生特大炸药爆炸事故。当班入井58人。事故发生后15人安全出井。43人被困井下。经抢救，9人生还。其余34人死亡。

国家安监总局、国家煤监局在初步调查后指出，除了火工品管理极度混乱、劳动管理混乱、政府部门监管监察不到位等原因之外，导致这起特别重大事故发生的一项重要原因即该矿长期存在非法越界开采现象。

而在4月24日吉林省蛟河市腾达煤矿发生透水事故致30人死亡的根源也是越界开采防水保安煤柱引发的。为何类似的非法越界开采现象长期存在?如何遏制越层、越界开采现象的发生?

越界开采：严重违法行为

《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》中解释，超层越界开采是指有下列情形之一的行为：超出采矿许可证载明的坐标控制范围开采的；超采矿许可证规定的开采煤层层位进行开采的；擅自开采保安煤柱的。

在《中华人民共和国煤炭法》里，第三十一条明确规定，煤炭生产应当依法在批准的开采范围内进行，不得超越批准的开采范围越界、越层开采。采矿作业不得擅自开采保安煤柱，不得采用可能危及相邻煤矿生产安全的决水、爆破、贯通巷道等危险方法。

越界开采会造成严重的安全生产事故：由于越界开采形成大规模地压，进而冲击地下顶板，导致大规模坍塌。引发事故。并且许多老矿区往往有大水体存在，由于越界开采将地下水贯通，极易形成淹井事故。此外由于越界开采，煤矿通风系统遭到破坏，含有一氧化碳、二氧化碳的污风将四处飘散，从而导致瓦斯浓度过高，引发爆炸事故。

专家特别指出，越界开采在地下的大范围沟通，还易造成大范围地表建筑物破损，对于公路、铁路等交通设施破坏极大。

越界开采：利益驱动是根源

据了解，越界开采有其历史原因，更有现实原因。改革开放之初，国家大力支持乡镇煤矿发展。各地在没有统一规划布局的情况下，小煤矿遍地开花，形成了矿点密、矿区范围小、生产规模小的局面。这些为越层、越界开采埋下了隐患。

经过多年开采后，这些中小煤矿目前资源基本枯竭。但是随着现今煤炭价格的日益攀升，许多人受利益驱动超层越界继续开采。一些小煤矿超层越界开采现象比较普遍，形成了“楼上楼”、“矿中矿”的现象。由此引发的资源纠纷剧增，资源破坏现象严重，安全隐患突出，事故频发。给人民生命财产造成重大损失。

许多小煤窑先天的资源划定有限，经过10多年的开采，许多小煤窑已到了无煤可采的地步。面对近几年来煤炭价格的持续上涨，只有越界开采，才是保持他们继续获取利润的唯一途经。同时为了追求利润最大化。越界开采随时都面临执法管理部门的查处和责令退出越界区的可能。小煤矿主必然选择盲目快速生产。

许多拟关闭小煤矿在关闭前的最后阶段疯狂生产。例如湖南省两年多来共关闭煤矿1099处，但彻底关闭的只有443处，仅占40.3％。部分关闭后被纳入资源整合的煤矿，生产系统基本保持完整，极易造成非法生产。耒阳市37处被整合煤矿中有29处在非法组织生产。占78％；2006年12月26日因超层越界挖垮国有新星煤矿立井井筒的郴州市永兴县复和乡新四煤矿、华侨煤矿，虽然湖南省政府已明令关闭，但其至今停而未关。

多管齐下遏制越界开采

专家指出，从理论上讲一个矿体应该由一家矿山经营，但是现状是，一个矿体往往上百家在此挖煤。遏制越界开采的最好方法就是资源整合。

专家认为，煤矿整顿关闭和煤炭资源的开发整合必须以资源为基础，以采矿权为纽带，以安全生产和环境保护为前提，对达不到一定规模资源储量的不设置采矿权，没有合理矿区范围的不设置采矿权，安全生产和环境保护条件不具备的不设置采矿权。通过重新规划布局，合理确定矿区范围。确保采矿权设置合理，从而为预防煤矿超层越界开采把好采矿权的设置关。

至于资源整合的途径和方式，有专家指出当前应该积极引进大集团兼并、收购、控股、托管整合小煤矿，组建地方大集团和地方国有公司，以松散型、紧密型、渐进式整合管理小煤矿，对符合资源、财力、管理的煤矿实施机械化升级改造。

国家安全生产专家组专家、煤炭科学研究总院卢鉴章教授从技术层面对越界开采提出了对策：及时公告矿区范围。广泛接受社会监督。采矿权登记机关在颁发采矿许可证后，应当通知矿区所在地县级人民政府。县级人民政府应当自收到通知之日起90日内对矿区范围进行公告，并可以根据采矿权人的申请。组织埋设矿区范围界桩或设置地面标志。

卢鉴章认为，设计单位在编制煤矿开采设计时。应在设计图上标注采矿许可证所确定的矿区范围，并在矿区范围内进行设计，从而为预防煤矿超层越界开采把好设计关。同时。施工单位必须按批准的设计施工，严禁在超越批准的矿区范围施工。在煤矿竣工、复工验收时，必须把是否超层越界开采纳入验收内容。煤矿建设工程竣工后或者投产前，以及停产整顿恢复生产前，应当由煤矿安全监察机构对其安全设施和条件进行验收，验收时应当将煤矿建设工程是否超层越界纳入验收内容之一，从而为预防煤矿超层越界开采把好验收关。

国土资源部门应该认真贯彻落实、严格执行有关矿产资源管理的法律法规，对超越批准的矿区范围采矿者，应责令其退回本矿区范围内开采并赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；对拒不退回本矿区范围内开采造成矿产资源被破坏，要吊销其采矿许可证，并依照有关规定对直接责任人追究刑事责任。要加强煤矿开发利用的监督检查，督促其及时提交年查报告，对不提交真实有效的采掘工程平面图和井上井下对照图，不按照规定提交年度报告并拒绝接受监督检查或者弄虚作假的，国土资源部门应对其进行相应的处罚。对存在超层越界开采的，由煤矿安全监察机构对其进行相应处罚。对3个月内2次或者2次以上发现有重大安全生产隐患仍然进行生产的煤矿，煤矿安全监察机构应当提请地方人民政府关闭该煤矿。对被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的，煤矿安全监察机构应当提请地方人民政府予以关闭，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，构成犯罪的依法追究刑事责任。

只要从各个环节层层把关，做到职能部门各司其职、各负其责，严格依法办事，超前预防，事后治理，煤矿超层越界开采这一难题一定能得到破解，因超层越界开采造成安全隐患、诱发事故的现象一定能够得到有效遏制。

(编辑游振云)