中国新型合作农村医疗制度探析

　　摘要：推广新型农村合作医疗制度已成为解决农村医疗保障问题的共识，文章分析影响新型农村合作医疗制度建立的困境及其原因，并探索当前农村医疗保障制度的出路。
　　关键词：新型农村医疗制度；农村医疗保障
　　
　　三农问题一直是我国各项改革的重中之重。目前，农村税费改革已经成功到位，随后农村医疗、教育、土地问题便成了关注的焦点，特别是医疗问题，更是关系到千家万户，已经成为建设新农村和谐社会亟待解决的问题。本文旨在根据“十一五”规划针对新农村建设提出的要求，结合该问题的最新研究状况尝试进行新的探索。
　　
　　一、建设农村新型合作医疗的背景
　　
　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，其中关于农村社会保障规定：农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。
　　胡锦涛2004年3月10日在中央人口资源环境工作座谈会上讲话时，提出了科学发展观的概念。坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标。全面发展以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。农民的医疗保险无疑是科学发展观中的重要课题，当人们的生命权得不到保障时，更谈不上发展。同样，如果经济发展是以牺牲农民利益为前提，经济发展的同时剥夺了农民的生存权（特别是养老保险），我们将来的社会将会为之付出沉重的代价。
　　今年7月29日，国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风对媒体公开说：“目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的。”此话一出，引起舆论的一片哗然，人们也开始把更多目标转向了农村新型合作医疗制度，期望在农村卫生体制中打开一个缺口，推动新一轮医疗改革的前进。
　　
　　二、农村医疗保障的历史沿革
　　
　　我国在上世纪50年代至80年代建立起来的农村合作医疗制度，即农村的“赤脚医生”制度。基本上村村都设立了大队卫生室，并且各级卫生部门还分期分批专门组织培训班，为农村培训了相当一批医疗卫生人员，这些人在那时都被称作“赤脚医生”。同时因为一个乡镇也都有自己的大医院，一定程度上也使得大病得到及时应有的救助。医疗卫生的投入以政府为主，医疗卫生资源在不同卫生领域以及不同群体间的分配由政府统一规划，具体服务的组织与管理也由政府按照严格的计划实施。从而保证了全国绝大多数居民都能够得到最低限度的医疗卫生服务，确保了中国人民健康水平的迅速提高。
　　改革开放后医疗卫生体制变革的基本走向是商业化、市场化，医疗卫生机构的服务目标从追求公益目标为主转变为全面追求经济目标。同时由于如今农民收入与城镇居民收入的巨大差距，使得好的医院离农民相距遥远，因病返贫现象更为普遍。虽然此时医疗服务机构的数量、医生数量以及床位数量都比计划经济时期有了明显的增长，技术装备水平全面改善，医务人员的业务素质迅速提高，能够开展的诊疗项目不断增加，但市场化使得资源的分配更多的涌向大城市、大医疗机构，使得农村医疗设备相对减少，卫生服务水平大大减低。更有甚者，因为药价的高涨使得农民无钱医病，人们对医疗卫生埋怨增加，社会更不协调。其主要原因还是政府部门忽略了公共卫生投入本身就是其应尽的职责。今天农村医疗的困境已经敲响了警钟，而农村新型合作医疗制度的提出，似乎找到了解决问题的途径。
　　
　　三、新型农村合作医疗制度困境及其原因
　　
　　目前我国农村的医疗保险，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等多种形式，其中合作医疗是最普遍的形式。农村合作医疗制度是由政府支持、农民群众与农村经济组织共同筹资、在医疗上实行互助互济的一种有医疗保险性质的农村健康保障制度。但根据1995年的调查，全国实行合作医疗的行政村由过去的90％猛降至5％，而这点仅存的结果也是靠江南一带农村乡镇企业经济的飞速发达来支持的。在1997恢复与重建合作医疗制度“高潮”中，全国行政村的覆盖率也只有17％，农民参加合作医疗者仅为9.6％。这与70年代90％以上的合作医疗覆盖率相比，相去甚远。究其原因，主要有以下几个方面：
　　1、农村合作医疗保险资金来源不足，保障水平偏低，参与积极性不高。恢复和重建农村合作医疗保险制度，最重要的就是解决资金来源问题。但根据调查：宁波市镇海区2004年6月至2005年7月参保人数96514，每人105元，总共有参保基金10133950元，而实际医疗有效补偿费用根据《镇海卫生报》公布达2084万元，补偿费用有1058万元，那么，年医疗保险基金就存在很大的赤字风险。既然像宁波这样的经济发达地区也如此，中国其他地区的状况就可以想象了。
　　2、农村卫生体制使得收入低下的农民难以支付医疗费用。我国农村各地的经济发展水平极不平衡，形成了东部、中部、西部的收入梯度，并且这种不平衡还有继续增大的趋势。而区域内部因乡村劳动力的急剧分化和大规模的非农化、职工化，农民对医疗保障的要求也不一样，这就给建立统一的农村医疗保障体制，即农村医疗保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准方面的统一设置了客观障碍。
　　3、“新型农村合作医疗保险”制度不成熟，管理上不完善。从管理上讲，由于许多地方搞新型农村合作医疗正处于开始阶段，有可能产生新的腐败，亏蚀有限的资金。在封闭运作情况下，由于缺乏必要的监督制约，农民是参与者，但没有话语权和管理权，腐败滋生的可能性十分大。
　　4、其他问题还有：有的农村医疗卫生资源配置极不合理，医疗机构臃肿，难以充分发挥效益；许多群众观念还没有得