试论人大监督政府预算行为的深化

　　管好政府的钱袋子，既是对政府负责，也体现了对纳税人利益的负责，因此对政府预算及其执行情况的监督便成为人大对政府行为的最重要的监督。近年来，各级人大对预算的监督不断加强，但总的来看，当前的预算管理和监督还难以适应发展社会主义市场经济的需要，已有的预算法律中，政府进行预算管理、监督的条款比较多，人大进行审查、批准、监督的内容比较少。这种情况的存在，给人大及其常委会在实际操作中，从监督预算编制、审查批准预算及其执行都造成一系列的难题。
　　
　　一、预算编制中存在的主要问题
　　
　　由于目前体制和法律缺陷，在中央和地方事权、财政划分不清的情况下，各级政府财政支出范围不明，财政收支随意追加追减，造成预算编制很不规范。1.法律关于预算草案编制的时限不科学，影响了预算编制的合理性。我国预算法规定预算年度从1月1日起到12月31日止，但预算法实施条例又规定预算年度开始的1月份才要求省、市、自治区政府财政部门汇总上报本级总预算草案。这说明预算年度开始后，预算还处在编制中，而且是合法的，这从立法上就使预算缺乏应有的严肃性和权威性。从法律规定的编制时限来看，从11月10日国务院下达预算编制草案指示到下一年度1月10日财政部汇总各地预算，仅两个月时间。期间，预算草案的编制需经历五级政府层层下达指示部署；各级政府财政部门编制本级预算；各级政府财政部门汇总下一级总预算；同级政府审定；向同级党委汇报；报上一级政府审核并听取意见。在这些环节，仅两个月时间不可能做到科学地编制预算草案，其结果是各级政府不得不走过场，粗枝大叶地编制本级预算，为了保证在规定时间内上报总预算，出现了层层代编预算的现象。而我国各级人民代表大会中，全国人代会和省人代会较早，市县人代会时间晚于全国和省人代会。由于市县人代会尚未对预算进行审批，省级人代会只能将代编的预算报中央汇总。由于是层层代编的预算，所以很难做到准确。2.中央财政各项转移支付、税收返还等不确定因素对预算的编制影响很大。中央财政转移支付和税收返还在各省、市财政中所占比例都很高，在许多贫困省市占财政收支的50%左右。按预算法规定，这部分收入应列入预算。但在编制财政预算草案时，中央的各项转移支付和税收返还还没有下来，成为预算编制中一个很大的不确定因素。中央对地方的各项专项补贴、税收返还全年陆续下达，每年都有所变动。在这种情况下，地方财政部门往往是作低预算，人大批准预算安排后，中央税收返还多出批准预算的部分，就成了地方政府的机动财力。3.预算编制中的“水分”较多。《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。这是地方财政编制预算的基本原则，但当前地方各级财政在编制中存在着“水分”，勉强编制平衡预算。其结果是年初预算安排中一些项目支出增幅符合法定要求，而年终结算结果却是低增长，甚至负增长；年初预算收入压低编制，年终形成超收收入，一来显得有“政绩”，二来政府有了机动财力。4.预算编制项目简单，过于笼统，透明度低。预算编制简单，这是多年来预算管理中一个突出的问题。目前多数地方预算科目只列到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，有的以文字报告代替预算会计报表，对重点和关键预算内容避而不谈，只向人代会报告大类收支总额，根本起不到报告预算的作用。
　　
　　二、审查批准预算及监督其执行中的问题
　　
　　预算执行中存在一些屡查屡犯一直得不到纠正的问题，同时还遇到了一些新的问题没有相关法律条文规范，制约了预算执行审查与监督的效果。1.预算管理约束力不强，导致预算执行中预算批复不及时，无预算。宪法和预算法对人大的预算审查虽然都作了明确的规定，但在具体操作过程中，人大代表一般在人代会召开时才能见到预算草案的报告，而人代会审议预算草案及其报告的时间一般只有一天，代表们很难对预算草案进行深入的审查，及时纠正预算编制过程中的偏差，最终导致预算草案审批流于形式，无法实现通过预算控制进一步达到管理与监督的功能。另一方面，传统预算管理中一个突出问题即预算编制简单、过于笼统、透明度低，对预算编制、执行到部门（单位）的某些关键内容避而不谈，只向人代会报告大类收支总数，导致“外行看不懂，内行不明白”，预算执行中预算批复流于形式，预算随意追加追减，随意调剂，并且不到位，无预算问题时有发生。2.按照预算法规定，在人民代表大会举行的一个月前，同级政府财政部门应将本级预算草案的主要内容提交本级人大有关的专门委员会或人大常委会有关工作委员会进行初步审议，对这个规定，地方政府和人大部门较难执行。首先，同级政府财政部门很难依法编好预算草案。因为按现行预算管理制度，下级预算收入安排要与上级预算接轨，即本级预算收入安排要由财政部门给国税、地税部门确定任务，收入定不下来，支出难安排。而每年人大开会审议一般在1~3月份，财政部门要赶在人代会举行的一个月前将预算草案编制好，造成预算编制草稿过于简单，往往是上年预算的复制或简单粗线条的预算；没有认真细致调查分析和预测经济形势，缺乏对经济指标第一手资料的掌握，使预算收支指标安排带有随意性。其次，由于同级政府财政部门编制预算草案收支项目较粗，缺乏支出项目明细资料说明，人大专门委员会或常委会工作委员会无法在短时间内从预算草案中找出浪费、无效益而应削减或废止的方案，最终导致预算安排在公共资源上的低效配置，降低了通过预算的控制进一步达到管理与规划的功能。3.预算执行与预算报批在内容、时间上出现差异问题。其一，地方政府实际执行的预算与报上级人代会审查的预算不一致。预算法第五条规定：“地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下级预算组成”；第三十八条规定：“国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。”“地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级预算草案的报告。”但由于全国人民代表大会组织法和地方组织法对各级人民代表大会的开会时间顺序没有作出“自下而上”的规定，由此导致地方各级人民代表大会开会时间先后不一，很多地方在上级人代会结束后召开县、市（区）级人代会。由此造成下级政府财政部门为应付上级人代会而仓促编制预算或上级财政部门代为下级财政部门编制预算的问题，导致本级人代会通过的预算与上级人代会期间审查的地方预算草案有时不一致。其二，预算执行与预算审批之间出现时间差异。预算法及其实施条例规定，在预算经本级人民代表大会批准之前，各级政府可以按照上年同期的预算支出数安排支出，这样就出现了预算执行与预算审批之间的时间差异，导致“预算先期执行的问题”。许多县市基本在每年3月份召开人代会审批预算，导致每年第一季度处于无预算状态，出现了预算先期执行问题。4.人大对预算调整监督作用无法发挥，导致预算执行中预算变更、调整随意性较大。预算法第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者批准的预算中举措债务的数额增加的部分变更。”换言之，只要不影响预算平衡，都不算“预算调整”。这样就出现了法律上漏洞，地方政府可在不违反预算法的前提下，人为地压低预算数，提高执行数，将超收部分资金用于安排支出无需经过法律程序，造成了政府财政活动的随意性，从而使预算法中预算调整的审批程序流于形式，实际工作中就存在随意支出，通过年终超收“摆平”的现象。
　　
　　
　　三、决算监督中存在的问题
　　
　　1.决算的审批主体模糊。决算是指经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。预算法第六十二条规定，在年度预算终结后，各级政府财政部门编制本级决策草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人大常委会或代表大会审查和批准。但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大审查和批准，人大审批往往流于形式，影响了人大审批预算的严肃性。2.报送人代会审批的决算草案过于简单，只有表示收支平衡的几类大数，审议难以起到对预算进行事后监督的效果。而作为财政部门，对究竟要向人大报告什么样的决算内容也不清楚，因为没有明确的规定，可粗，也可细。决算到底是由上级财政部门批，还是人大批，这些都不清楚。3.决算表中“其他及专项支出”数额巨大，缺乏项目明细和必要的说明。在决算表中，“其他及专项支出”数有些高达支出的30%，而这些支出的来龙去脉则没有明细表和详细说明，透明度很低，使委员们和人大代表很难看清楚、搞明白，而这部分资金如不接受监督，审议决算的真正意义就不复存在。
　　加强对政府预算及其执行的审批监督势在必行。人大及其常委会应本着对人民利益负责，既要强化监督，又不妨碍正常财政工作的原则，认真履行好法定的职责。概括起来预算监督应解决以下几个方面的问题：
　　（一）建立健全财政预算初审制度。人大要把对财政预算草案审查的大量基础性工作，放在人代会召开之前通过初审来完成，以保证会议审查工作直接进入实质性阶段。人大常委会应按照《预算法》关于“政府财政部门应当在本级人民代表大会举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查”的规定，组织一些具有专业特长的代表或委员提前进行深入细致的调查研究，广泛征求意见，查阅有关资料，在充分做好准备工作的基础上，举行预算初审会议，认真负责地做好初审工作，理顺预算草案中各项数据的内在关系，审查预算编制的可行性及存在的问题，对预算草案主要内容作出全面的评估。最后，认真起草提交常委会和人代会的初审工作报告，让代表通过初审报告了解政府财政预算的主要内容和实质性问题，为代表审查批准预算提供重要的参考意见，避免人代会审查批准预算仅仅是代表举举手的现象。
　　（二）对预算草案提出法定格式，深化和规范政府预算和部门预算。要求财政部门尽可能详细编写预算草案报告，提供细化的预算收支总表和编制说明书等资料，部门预算把预算细化到项目，并实行综合预算和零基预算，能够全面反映预算内外资金的安排，满足预算细化和全面的要求，促进政府依法行政、依法理财。要让人大代表在审查预算时，知道哪个部门有多少人，干多少事、花多少钱，钱怎么花、花在哪里，绩效如何。切实将部门预算纳入人大监督范围，加大审查监督力度。
　　（三）规范财政预算执行情况逐月报告、半年审议制度。为了便于掌握情况，政府财政管理部门应当向人大财经部门按月报送本级预算详细收支科目情况表。人大常委会在每年7月份听取政府关于上半年预算执行情况的报告。在听取审议报告前，人大财经部门要事先向财政部门了解情况，并对影响财政收、支幅度较大的项目进行调查分析，写出调查报告，供人大常委会会议审议时参考。
　　（四）人大常委会应当就预算执行中的重大事项开展专题调查。在财政预算执行中，对减收、增支幅度较大的事项，要求政府财政部门向人大常委会主任会议汇报，经主任会议研究决定，认为必要时，可开展对预算执行情况的专项调查，为人大常委会会议审议批准财政预算调整方案提供依据。
　　（五）理顺审计监督体制。审计监督是一种较高层次的经济监督形式。就目前的体制状况和人大常委会本身现有的专业素质状况而言，要加强对财政预算的审查监督，还要借助审计手段，充分发挥审计部门的审计监督作用，按照《审计法》第四条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”为人代会审查批准预算和常委会监督预算执行提供保证。
　　（六）建立健全公共财政社会监督制度。公开是监督的开始，政府花钱只有完全进入人大和人民群众的视野，人大才能谈得上监督预算及其执行情况。将政府提交人大审查的预算明细公开，让人大代表一起来审查，对执行情况时刻进行监督。
　　（作者单位：嘉峪关市人大财经工作委员会）