人大可否拥有集体荣典权

　　2005年4月，陕西省咸阳市人大就市环保问题对市政府进行了措辞严厉的批评。2006年6月，咸阳市人大发现“问题都已经解决了”，因此城建资环工委又写了个检查报告，建议市人大常委会以适当的方式给予表彰。此举引起广泛的争议。争论的焦点有二：第一，人大表彰政府是否有法律依据？第二，表彰会不会把监督的“批评”变成讨好的表扬？理论上予以考察，实际上是问：人大是否拥有对政府的集体荣典权？
　　荣典权是宪法规定的代表国家颁赐荣典、荣誉以及对有重大贡献或特别优秀者授予勋章、荣誉职衔、荣誉称号等的权力。一般属于国家元首的职权[1]。从历史经验和现实生活的角度上看，目前世界各国议会确实很少有对政府拥有集体荣典权的法律规定和实践。一般对西方国家议会的主要职权的概括是：立法权、财政权、监督权、弹劾权、缔约权和人事权，其中甚至连荣典权都没有提到，更不要说集体荣典权了。
　　我国宪法第六十七条第十六款规定全国人大常委会的职权之一是：“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。此法条虽然UvxvIVyy+GI5vIm7QHXO8md3csp/AqvSHFe9SWktLMQ=没有明确指出“勋章和荣誉称号”只能授予个人，但是无论在法学理论上还是实践上，都把它看做一种个人荣典权，是国家元首根据人大的决定对特定个人的表彰。
　　但是，问题并不到此为止。西方国家宪法中为什么不规定集体荣典权？这是由西方国家的历史条件和其政治哲学所决定的。以英国为例，其议会从诞生之日起，就是以制约政府为己任，在实践上发展了财政权、立法权、弹劾权等，而荣典权则仅限于赐予特定个人以贵族称号，一直没有发展成集体荣典权。另一方面，英国政党政治发育较早，议会中的多数党领袖就是政府的内阁首相，这样，内阁的更替本身就可以行使集体荣典权的功能。因为只要议会把你选举为内阁首相，本身就是对一届政府的最大的集体荣典。这样一来，单独的政府集体荣典制度自然就没有存在的必要了。美国也一样，议会和政府是按照两个截然不同的程序选出来的，而制度设计者的初衷又是希望它们相互制约，议会的权力当然就优先发展了立法、财政和监督权，而荣典权同样没有得到充分的发展。同样，对政府的集体荣典权主要是交给了人民，即交给了四年一次的总统大选。
　　回过头来看一下我国人民代表大会制度的发展历程，就可以清楚地发现，我国权力机关完全不必像西方国家议会那样否定自己的集体荣典权。
　　首先，在思想渊源上，我国人大的理论基础是议行合一，而不是三权分立，人大和“一府两院”之间不存在根本的对立关系。人大之所以会对“一府两院”存在着监督和制约的关系，根本的原因是委托人和代理人之间存在着信息不对称的问题。为了防范代理人可能的道德风险，必须进行一些监督和制衡的设计。我们假定“一府两院”的工作人员都具有足够的道德水准和政治觉悟，因而否定监督制衡的必要，这固然是一个很大的误区；但是，由于人大和“一府两院”之间存在着控制风险而看不到两者之间本质的合作关系，也是不对的。
　　其次，我国是共产党长期执政的国家，相应政府是长期稳定的，变动的只是政府的具体组成人员。也就是说，我国不存在西方国家的政府更迭和政党政治竞争的概念，不存在集体荣典权的替代机制。假如人大对“一府两院”不拥有集体荣典权，那么这个权力必然就要由党来实施。这样的制度安排，表面上看起来是强化了党的领导，事实上，党可能承担了对“一府两院”的工作进行评价的责任。客观上就可能把“一府两院”工作中存在的矛盾悉数引到党的身上。从政治学的角度来看，这事实上就是在消耗党的合法性资源，降低党对执政资源的使用效率。人大本来可以在党与群众之间扮演缓冲器的角色，但是却被无端取消了。长远来看，这样的制度安排是低效率的。
　　再次，人大拥有集体荣典权会不会取消监督，进而把人大变成一个抬轿子的机关？这种担心是不必要的。人大体现的是人民的意志。人民觉得“一府两院”工作做得好，当然就会给予表扬；他们觉得你的工作做得不好，就会给予批评。这两种权力完全是可以并行不悖的。这样的担心本质上还是对人民的民主参政能力不信任，害怕人大代表被人操纵。事实上，民主政治最大的优点之一，就是权力分散在千千万万人手中，没有人能轻易操纵他们。
　　承认人大的集体荣典权，在两个方面具有重大的意义。一是作为人大权威的体现，必须合乎民意地对“一府两院”的工作进行肯定和批评，有利于调动各方面的积极性，也有利于人大自身建设。二是可以更好地理顺党委与“一府两院”和人大的关系。对“一府两院”的集体荣典权由党来行使，不利于党与“一府两院”的适当分开。如果能够把集体荣典权交给人大来行使，在法理上比较顺畅，而且给予荣典的决定由全体人民做出，一旦发生错误，在政治上的回旋余地也比较大。
　　
　　参考文献：
　　[1]《中国大百科全书·法学卷》，中国大百科全书出版社2006年版，第430页。
　　（作者单位：乐山师范学院政法系）