关于提高代表建议有效性的思考

　　2005年初，在山西省平陆县召开的县人代会上，张臣远、郑文红等17名人大代表，带着基层人民群众的呼声和要求，向大会提交了《彻底治理东部山区私挖滥采矿产资源的建议》。建议一经提出，立即引起与会代表的共鸣，被大会主席团列为“一号议案”，提交大会表决通过，由此，引发了矿山秩序整顿的“风暴”。短短一个月的时间，平陆县炸毁了违法采矿坑口231个，9名抗拒整顿的违法者被刑事拘留，无证坑口全部断水断电，260多个无证矿口所在村组与私挖者签订的承包协议被宣布作废，这极大地震慑了私挖滥采者。近几年来，像人大代表这样的一条建议破解一个难题、一个议案引发一场“风暴”的事情在各地出现的频率越来越高，在广东省甚至出现了由省人大代表提出的议案（该议案为：《关于尽快制定〈广东省行业协会条例〉》）被直接正式列入广东省人大的立法案的典型例子。
　　提出建议，是代表的一项法定职权；办理好建议，是对代表职权的回应和尊重，是承办单位的法定义务，中央九号文件对此进行了明确。从法律层面上看，我们国家对代表的建议给予了很高的定位。这些年，随着民主进程的推进和代表素质的提高，代表提出的建议的数量和质量有较大幅度的增加和提高，同时，各级人大和各级承办单位也越来越重视对代表提出的建议的办理，这使得代表建议的有效性有了很大提高，对促进有关机关和组织改进工作、推进经济和社会发展等方面都起了重要的作用。
　　但是毋庸讳言，代表建议方面的工作仍存在不少的问题，制约了建议的有效性。从代表提出的建议本身来看：由于各方面的原因，代表们特别是基层的代表，在提出建议的工作上还存在一些问题，比如有些代表不知道建议如何撰写，只是简单地罗列出一些问题的表面现象，缺少分析，点不到问题的症结；有少数代表将只涉及个人或小团体的利益的问题当成建议的内容，建议的质量不高，不具有普遍性；有很多代表不知道代表建议与议案同等重要，在办理中会得到同等重视，误以为议案才能引起重视，结果将大量本应作建议提出的问题变成议案；还有不少的建议的内容不够广泛，针对性、实用性还不够强等等。
　　同时在办理代表建议工作中也存在问题，全国人大常委会副委员长盛华仁曾将这些问题归结为七个方面，比如，有的承办单位没有建立代表建议办理制度，责任不明确，承办人员在并不清楚代表提出的建议是否能采纳、问题能否解决的情况下，自行拟定笼统的意见答复代表；有的对建议内容缺乏认真的研究，又不主动与代表联系沟通，在没有完全搞清楚代表建议意图的情况下仓促答复，文不对题；有的答复内容简单，而且是空话、套话，不解决任何问题；有些建议应由两个或者两个以上单位共同办理，但牵头单位与参与单位沟通协调不够，参加单位提供的会办文件不能及时反映上来，影响答复质量；还有的承办单位重答复轻落实，从而导致建议的办结率很低；等等。这些问题的存在，降低了代表建议的有效性，影响了代表建议作用的发挥。因此，如何通过努力，实现提出建议的代表一方和办理建议的承办一方的共同提高，从而增强代表建议的有效性，值得思考和实践。
　　首先，没有高质量的建议，提高建议的有效性也就无从谈起。因此，对提高代表建议的质量应该引起重视并花大力气来解决。根据目前的实际，笔者以为可采取的方法有这样几点：（1）对代表撰写建议工作进行专题培训。特别是每次换届时更应对新当选的代表进行这方面的培训，让他们了解这方面的知识和实例。在这一点上，要注意改进培训的方式，避免单一的“满堂灌”，从寻求实效上做文章。（2）为代表了解情况、知情知政创造条件。可以采取组织代表视察、邀请代表参加相关活动、安排代表听取相关方面的工作情况汇报的方法，让代表们的视线更宽，从而能引发更多的思考。近年来，江苏省南通市人大有计划地安排县区的市人大代表跨行政区视察，引导代表关注全市的经济社会发展情况，代表们提出了水污染防治、职工合法权益、农民收入、低价位商品房等针对性和可行性都很强的建议、意见，减少了建议的局限性，获得很好的效果。（3）可就某些应引起注意的全局性问题专题组织代表深入了解情况，让代表在此基础上发现问题，提出可行性建议。河北省“曹妃甸工业区”的问题事关整个河北的经济发展，2005年河北省人大受全国人大委托，组织人大代表专题调查了解曹妃甸工业区的相关工作，事后，代表们提出了《关于将曹妃甸工业区纳入国家“十一五”规划和京津冀都市圈发展规划的建议》，结果此建议很快被采纳，写入了“十一五”规划纲要。（4）畅通选民批评建议渠道，使代表当好选民的代言人。江苏省宿迁市宿豫区人大常委会建立人大代表联系选民的制度，形成一个联系网，构建选民批评建议快速通道；江苏省东海县设立市、县、镇三级人大代表工作室，定期接访、约访、走访选民，更加紧密地联系选民听取选民意见；等等。这些近年来各地在代表当好选民的代言人方面创造的不少好的做法，都可以学习借鉴。（5）闭会期间代表“建议”不“休眠”。此外，通过公布电子邮件信箱、公布代表小组联系电话、组织代表与选民面对面交流活动等，都可以让代表在更加广泛的基础上了解选民内心的想法和考虑，从而增强代表建议的针对性和可行性，减少局限性，提出能代表民意的建议来。
　　其次，在努力提高代表建议质量的同时，重视并改进和加强办理代表建议的工作，采取有效的措施来提高办理代表建议的质量，实现建议质量和办理质量的同步提高，使提高代表建议的有效性落到实处。
　　全国人大常委会副委员长盛华仁在十届全国人大三次会议代表建议、批评和意见交办会上讲话时说：代表的建议，来源于社会生活和市场信息，来源于群众的意见和呼声，来源于代表个人的实践和理性思考。代表的建议涉及国民经济的各个部门、社会生活的各个领域、人民生活的各个方面。认真办理代表建议，是有关机关、组织的法定职责。全国人大常委会还对办理代表建议提出“提高认识，统一交办，分别承办，严格责任，突出重点，认真答复”。笔者认为还应该注意这样几个方面，才能将这六句话落到实处。（1）准确确定承办单位。根据建议的内容和各部门的职权范围，分别确定承办单位，既要有高度的政治责任感，又要有广博的知识和丰富的社会实践。如果负责这项工作的人员不能胜任，建议的有效性会大打折扣。曾有一位在县里工作的人大代表提出一条“不要随意扣机关工作人员工资”的建议，本是针对某省要在省会城市建造一家化工企业，却要扣全省机关工作人员的部分工资作为捐款的情况提出的，结果该建议却被转到该代表所在的县政府承办，因为这件事并不是县政府所为，县里也无法答复清楚。还有的建议涉及几个部门的职能，所以，负责交办建议的同志应努力提高政治、业务素质和工作水平，做好对建议的综合分析工作，加强与拟定各承办单位的联系沟通，准确地确定承办单位并为办好建议提供一些指导性意见。（2）如实答复重在落实。目前，随着各级对代表建议的重视，件件建议有答复基本上都能做到了。但长期以来，由于认识上的不到位，再加上工作机制上的疏漏和具体程序的缺失，使建议的答复呈现出一种“程式化”的倾向，不少答复例行公事地走过场了事。所以答复文件一定要有实际内容，意见要明确、有针对性，力戒空话、套话，避免答复流于形式。更重要的是要努力解决所答复的问题，提高办结率。认真答复的关键并不在答复文件本身，而在于真正解决问题，如果只答复不落实，建议的有效性从何谈起呢？有些说得不错实际上却并不可能得到落实的答复还不如实事求是地对代表讲明情况，制订出今后落实的时间表，取得代表的理解。（3）深入调查制订方案。一般说，代表建议只是提出问题，建议加以解决。承办单位只有把问题搞清楚才有解决问题的可能。因此，作为承办单位一定要进行深入细致的调查，解决问题才能决心大，方法对。（4）创新方法提高水平。代表建议的办理工作每年都搞，如何创新方法促进办理水平的提高，是值得研究实践的一项工作。
　　
　　（作者单位：江苏省如东广播电视局）