英国撤离印度时期的土邦政策

习罡华

【内容提要】 传统观点认为，《蒙巴顿方案》导致克什米尔问题的产生。本文通过对英国撤离印度时期的土邦政策进行细致考证，认为《蒙巴顿方案》只是一项计划而已，并不具有法律效力；《印度独立法》才是印巴分治的法律基础，但它并没有明确规定印度土邦的归属。笔者在此基础上明确指出，独立之初的印度和巴基斯坦在克什米尔的行动都缺乏法律依据。

克什米尔是查谟和克什米尔邦的简称，克什米尔问题是印巴对克什米尔的争夺及其衍生出来的各种矛盾的总称。有学者认为，在1947年印巴分治时，英国鉴于克什米尔的重要战略地位，力图利用它作为军事基地，并以此制造印巴纠纷，以从中渔利，因而在《蒙巴顿方案》（Mountbatten Plan）中，对克什米尔的归宿问题没有明确规定，致使克什米尔问题长期争执不下，成为影响两国关系的最大障碍。(注：付小强：《克什米尔问题起源和发展初探》，载中国现代国际关系研究所民族与宗教研究中心著：《全球民族问题大聚焦》，时事出版社2001年版，第421页。印度学者维杰·库玛对这种观点有更为详细的阐述，认为英美两国企图以克什米尔作为反对苏联和干涉印巴事务的基地，但他并没有说克什米尔问题是由《蒙巴顿方案》导致的。参见维杰·库玛著，谢思通译，《英美侵略克什米尔的阴谋》，世界知识出版社1955年版。)这种看法并不鲜见。

《蒙巴顿方案》虽然与克什米尔问题有重要关系，却只是一份计划而已，并不是印巴分治和印度土邦归属的法律依据。克什米尔问题中的许多争论都涉及法律根据，比如印巴出兵克什米尔是否合法，克什米尔土邦主签署的加入印度文件是否有效等。以往对这方面的研究较为薄弱。由于英国在结束对印度殖民统治的过程中，并没有针对克什米尔制定单独的政策，只是把它放在560多个土邦的大框架中加以解决，因此本文将分析英国在结束对印度殖民统治过程中围绕土邦问题而制定的相关文件和法律，以此来阐明克什米尔问题产生的法律背景。

一、英国在印度所建殖民体系的结构

克什米尔问题是印巴分治的一项副产品，没有印巴分治就没有克什米尔问题。印巴分治又是英国结束对印度殖民统治的一个后果。但必须明确的一点是，印巴分治只是在英属印度的范围内进行，而不涉及印度土邦。

英国在印度建立的殖民体系叫作英属印度帝国（简称英印帝国），它是英国最大最重要的海外非移民殖民地，大致包括现在的印度、巴基斯坦和孟加拉国。这一体系分作英属印度和印度土邦两部分，两者虽然都以英国国王为最高元首，却是不同的政治实体。根据《1935年印度政府法》（Government of India Act of 1935，在印巴分治之前起印度宪法的作用）的规定，英属印度和印度土邦在法律上结成了一种松散的联邦关系。英属印度的各省必须参加联邦，各土邦则是自愿加入，不加入也可以。土邦即使加入联邦，也享有与英属印度不同的地位：各土邦享有主权，有自己的政府，只是外交、国防等事务受英国政府控制，处于半独立地位；英属印度的各省则不享有主权，通过英国驻印度总督受英国政府直接统治，是完全的殖民地。各土邦在立法会中的代表由其政府指派任命，英属印度各省则由选举产生。因此，从法律角度讲，各印度土邦与英属印度同为英印帝国内自成体系的享有主权的行政单位，是地位平等的成员。了解英属印度和印度土邦之间的关系之后，就可以确定克什米尔不是英属印度的一部分。或许，把这两者混为一谈，正是人们认为《蒙巴顿方案》是导致克什米尔问题产生的重要原因。

二战结束后，印度的民族独立运动蓬勃发展，不可遏制。英国政府认识到不能继续维持在印度的殖民统治，开始着手制定全身而退的撤离政策。在这一过程中，它对英属印度和印度土邦采取了不同的解决办法，下文将对此详加阐述。

鉴于印度独立运动的严峻形势，英国政府派出了以印度事务大臣帕希克·劳伦斯（Pethick Lawrence），贸易局主席斯塔福·克里普斯（Stafford Cripps）和海军大臣A.V.亚历山大（A. V. Alexander）组成的内阁使团访印，协助总督解决英国撤离问题。他们在1946年3月24日到达印度。在与印度主要的政治势力协商之后，他们先后提交了两份解决问题的建议报告，即针对土邦问题的《内阁使团备忘录》（Cabinet Mission Memorandum），和针对整个印度问题的《内阁使团方案》（Cabinet Mission Plan）。

二、《内阁使团备忘录》对土邦政策的阐述

《内阁使团备忘录》的全称是：《内阁使团在1946年5月12日提交给王公议会主席阁下（His Highness the Chancellor of the Chamber of Princes）关于土邦的条约和最高权力的备忘录（Memorandum on States Treaties and Paramountcy）》，共有五条内容。这是英国政府在结束对印度殖民统治之前，专门阐述解决印度土邦问题的唯一文件。鉴于这份备忘录与克什米尔问题直接而又重要的关系，我把它的全文照录如下，并对其内容逐一进行分析：

1．在英国首相最近在下院发表声明之前，（英国政府）就已经向各王公们保证，就英国国王而言，他不愿意在没有得到王公们的同意下，就对他们与国王之间得到条约保障的关系和权利以及自己的诺言做任何的改变。它同时还宣称，王公们所同意的任何改变——或许是协商的结果，则不会得到无理的拒绝。王公议会主席此后还证实，众土邦和印度国内其他人一样，都享有要求印度尽快获得自己的完全地位的愿望。陛下政府现在已经宣布，如果英属印度的续任政府要求独立，英国政府将不会为此设置任何障碍。这些宣告的结果是，所有与印度未来有关的土邦，都希望在英联邦之内或之外实现独立。代表团来此就是为了帮助解决横亘在印度实现这一理想之路上的困难。

2．在过渡时期，即在新的宪政机制——英属印度在此结构下取得独立或者完全自治——开始运行之前，最高权力仍将运行。但是，在任何情况下，英国政府都不能也不会把最高权力转变成一个印度政府。

3．同时，在印度的新宪政体系中，印度土邦将具有重要的地位，而且众印度土邦已经告知陛下政府，它们期望为建立这一新体系做出贡献——它们自己的利益和印度整体的利益都迫使它们这样做，并在完成时在其中取得相应的地位。为了促进实现此目的，它们无疑将竭尽所能地加强自己的地位，以确保自己的行政权力符合这一最高标准。如果在国家现有办法之内不能完全实现这些标准，它们将无疑会做出一些相应的安排，以便组织或者加入某些足够大得符合新宪政体系要求的行政单位。在此规划过程中，如果迄今还没有行动的各土邦政府，应该采取积极的步骤，通过代议制的方式，使自己和本邦的公众意见保持亲近而持续的联系，那将会加强土邦的地位。

4．在过渡时期，众土邦有必要与英属印度就如何处理共同关注的未来可能遇到的问题进行协商，尤其是经济和财政领域。无论这些土邦是否愿意加入新的印度宪政体系，这样的协商将是必要的，并将花费相当一段时间。而且，由于某些协商直到新体系开始运行时也不能达成一致，为了避免出现管理上的困难，将有必要在这些土邦与那些可能控制续任政府的机构之间达成谅解，以便在新的协议达成之前，现有的安排能够继续处理共同关注的问题。在这一问题上，只要有需要，英国政府和国王代表就将提供支持。