权力下沉：浙江试点强镇扩权

傅白水

浙江悄悄地进行强镇扩权的改革，最根本的诱因还是浙江发达的民营经济推动的农村城市化和工业化。

日前，继强县扩权之后浙江省又在绍兴县率先实行强镇扩权的试点。绍兴县将杨汛桥、钱清、福全、兰亭、平水等5个镇作为“扩权”的试点，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。

2007年初，该县建设局、发改局、经贸局、外经贸局、建管局、商贸局等部门，与这5个镇签订了委托行使管理职能协议书，将投资项目的核准、备案，建筑工程许可证核发等相应的职权下放到这些镇。5个镇还享受相对独立的财权，区域范围内的土地出让净收益全部返还给这些镇。

而在此之前的2005年，绍兴县就开始了强镇的部分扩权试点，试点由绍兴县农村综合改革领导小组办公室主导，委托行政执法期限从2005年9月27日开始，暂定两年。该县尝试委托执法方式，把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权在县主管职能部门。

并且，浙江的强镇扩权并非绍兴一家，据了解，列入浙江“十一五”中心镇培育工程的省级中心镇共141个。对于这些中心镇，浙江省决定扩大其经济社会管理权限，“依法下放、能放就放”。

为何要在乡镇扩权

在全国乡镇机构普遍精简、乡镇一级没有执法机构和权力的背景下。绍兴县的乡镇扩权之举在国内显得非常特立独行。

浙江为什么在乡镇一级要不要精简和裁撤的争议中，毅然给乡镇扩权呢?追根求源，这与浙江经济发展水平与格局导致的农村工业化和城市化有着深刻的关系。

作为我国民营经济最强的省份，浙江民营企业数量在全国是最多的、实力也是最强的。并且，浙江的民营企业以中小企业为主导，约占99％。更值得一提的是，浙江的民营企业多是从农村中产生和发展的。上世纪80年代开始，浙江农民就率先洗脚上田，务工经商，在全省迅速出现了“百万农民创业，千万农民就业”的局面，家庭作坊、私企和民营企业在浙江迅速崛起，吸纳了大批农民。浙江在农村工业化的进程中形成了独特的集群经济的发展模式，即在相对集中的地域上，千家万户分工协作，生产经营某一个或某一类产品，“小户围绕中户转、中户围绕大户转”，有实力的兴办规模企业，实力小的就从事家庭作坊式生产。

“一镇一品”、“一镇一业”是浙江经济的典型现象，形成了诸如温州龙港不锈钢、大唐袜业、织里服装、柳市电器、钱清轻纺原料市场等等闻名中外的经济集群，有力地推动了浙江经济的发展。

统计数字表明，平均25个浙江人中就有一个老板，在温州和台州地区，平均每4个家庭就办有一个企业。以中心城市、城镇和块状特色经济的发展带动产业和农业人口的集聚，目前已使全省80％以上的农村劳动力转移到二三产业就业。城市化和工业化的浪潮已然席卷了浙江发达地区的农村，农村和农民的生存状态发生了巨变，使得原来建立在传统农村形态上的乡镇政府架构和功能远远落后于实际的发展。与经济快速发展相比，这些强镇的社会管理，却仍停留在农村小集镇层面。比如怎样使环境保护、社会保障、集镇规划、审批处罚等与经济同步发展，乡镇无法统筹解决。

“我们看得见，管不着。”这是乡镇干部对发达农村的执法困境的评价。如经常有鱼塘承包户抱怨：“我塘里快要起池的鱼大部分都死了，是附近偷排污水的印染厂害的。我向镇里反映，但镇干部说无权查处偷排污水的企业。”因为乡镇一级没有环保执法机构，也没有执法权力，因此只能报告县一级的环保部门，让他们来处理，可县环保局又有很多乡镇要管，往往人手不够，顾及不全。

但另一方面，安全生产事故、食品安全事故、计生、民政等难题大多发生在乡镇。按照规定，如果安全生产方面发生责任事故，乡镇方面的相关负责人将受到处理。

“下面是天大的责任，巴掌大的权力。”众多乡镇干部认为，这其中的主要问题就是权责不一致。无疑，强镇扩权，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，是解决“看得见，管不着”难题的好办法。

“小孩子成长太快，而衣服太小。”对于这种基层政府管理上的不适应，浙江省发改委一名负责人形象地比喻说，给强镇适当扩权，就是让成长快的孩子换上一件大衣服。

此外，由于乡镇没有独立财权，其税收基本被上级(县、市)抽走，致使乡镇这层的公共财政无法发挥更大作用，基础设施建设滞后。毫无疑问，这些乡镇职能、公共设施和服务的滞后，严重影响浙江农村城市化和工业化大潮的进程。强县扩权，使得县级政府拥有了其他地方省辖市的权力，这导致县级政府的权力大增，但权力增加后，县级政府由于人力等因素很难将一些权力执行到位，权力不能到位地行使，倒不如将一些原先县级政府的权力下放乡镇政府，将农村管理得更好。

农村工业化和城市化的必然趋势?

从近年的实践来看，强镇扩权给浙江农村的确带来了积极的效应。这些镇的职权扩大后，经济发展的动力大大增强。如绍兴钱清镇的原料市场，近年来发展很快，去年成交额达198亿元。但由于镇一级没有财力，缺乏相应的事权，市场升级相对缓慢。这次，钱清镇有了相应的职权后，多年积蓄的力量一下子得到了释放。他们全力改造提升轻纺原料市场，计划用5年时间使市场区域扩大至1平方公里。镇的职权扩大后，使许多土生土长的企业家信心大增。

从2005年8月下旬起，绍兴县按照“重心下移、能放则放”的思路，本着“统一管理、乡镇运作、部门指导”的原则，对农村中直接影响稳定、发生比较频繁、县机关鞭长莫及、管理容易滞后的一些执法管理职能问题，在三个试点镇尝试委托执法方式，把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所。县各职能部门与各镇综合执法所签订书面授权协议，其中规定行政执法委托行使的权责。

通过委托授权，弥补了原来县机关鞭长莫及、管理往往滞后的不足，也有效地化解了乡镇政府权小责大、权责不一的矛盾，促进了镇(街)职能转变，强化了公共管理和社会服务。

例如，对于乡镇在环保监管上的空白，书面授权协议第三条明确规定，执法员可“对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议”。在平水镇环保执法员看来，自己现在腰杆硬了，发现偷排污水行为后，只要拿出相关执法证就可以及时处理。发现老百姓有违法建房现象，也可以直接到乡镇反映，乡镇可以及时下发“停建通知书”，防止违法行为进一步扩大。

据统计，到2005年底，全县各镇共受理调处各种案件649件，其中环保17件、劳动495件、安监5件、城建8件、其他124件，较

好地维护了农村社会稳定。杨汛桥镇公共管理服务中心则通过开展为期一个月的联合整治行动，迅速改善了江桥地区社会治安状况，深得基层群众的欢迎和支持。同时，违章查处有力，共查处违章建设项目8件，拆除违法建设项目6处，涉及建筑面积750平方米。

“不多拿工资，也不增加财政支出。”由是，中国最基层的乡镇政府的“天大的责任，巴掌大的权力”得到统一。

面对农村城市化和工业化的浪潮，浙江进行了与之相匹配的强镇扩权，增强了基层政府社会管理和公共服务的能力，值得肯定。从实际情况看，我国有近60％的人口在农村，要实现城乡协调发展，推进社会主义新农村建设，最终要靠基层政府来贯彻和落实。在现阶段，农村市场经济秩序的维护、利益矛盾和纠纷的处理、公共资源的管理、各种疫情的防范、农村教育和培训的组织、农村文化的建设、公共信息的发布等等，都要靠乡镇机构去具体组织和实施。

但如果以乡镇财政的负担能力为理由而大规模地撤并乡镇与裁员，无助于乡镇功能重建的实际解决，而且与建设社会主义新农村的方向背道而驰。从这点来看，乡镇机构改革的最迫切目标应该是解决乡镇的实际功能与其法定功能不相符合的问题，即如何通过积极的改造措施，使乡镇名副其实地承担起服务于百姓、服务于社会的功能。浙江在精简乡镇机构和人员的同时，下放部分行政执法权给乡镇，在不增人员、不增编制、不增支出的前提下，加强了乡镇的农村公共服务和公共管理职能，从大势看符合农村城市化和工业化的实际与趋势。

但扩权也带来问题，首先是乡镇执法人员业务素质参差不齐，影响执法效率与质量。虽经多次专题培训，但执法人员专业知识仍较为缺乏，而且年龄偏大、兼职过多、数量偏少的现象较为普遍。其次，乡镇扩权，使得数量巨大的乡镇干部拥有随时的应变权、裁量权和处置权，如果控制不当，很可能导致司法和执法的不公与权力滥用。

绍兴县的改革，是否能取得好的效果，甚至能让改革推动法律和行政力量的变化，或者是各乡镇无法控制执法人员素质，而导致执法不公，进而导致改革试点的失败，还须长期的实践检验。

但浙江的实践同时也表明，强镇扩权，强镇由农村转变为卫星城很可能就是中国发达农村地区工业化和城市化的趋势。