行政改革博弈走向复杂化

赵　义

执政党十七大报告在“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”一节提出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”。据一位曾经抽调到国务院深化行政管理体制改革联席会议综合组，参与了行政管理体制改革总体方案设计工作的专家介绍，总体方案的制定工作在十七大召开前已经持续了一段时间。总的方向是向服务型政府转变，在具体环节上，诸如加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制；统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数；精简和规范各类议事协调机构及其办事机构；事业单位进行分类改革等等，有的实际已经在做，比如减少领导职数，更多的则是有待于未来的实践。

政府改革向来被认为是中国转型的重中之重。十七大报告重申了政府要减少对微观经济运行的干预。著名经济学家吴敬琏先生观察到，20世纪90年代中后期，随着所有制结构的完善和“从源头上反腐败”，各级政府支配资源的权力和行政审批权力都有所缩减。但是，世纪之交各级政府介入微观经济活动，依托自己对土地、信贷等重要资源的配置权力，大办“形象工程”、“政绩工程”，一些能够接近于这种权力的“红顶商人”也由此暴利发家。与此同时，许多行政审批和变相的行政审批死灰复燃，或者假借各种新的名义设立新的行政许可。在此背景下，近年来企业家寻租活动有增强的趋势。

十七大报告在谈到“当前我国发展的阶段性特征”时，提出“全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务”。世纪之交政府介入微观经济活动的回潮，与阶段性特征的关系很密切。比如一段时间的重工业化的争论中，观察者就发现，一些地方推行重工业化战略，与政府对要素价格的直接干预密不可分。在城镇化扩张包括大规模新城建设中，更是离不开政府对土地交易的深度介入。以至于国家最近不得不开展清查囤地的整治运动。

与坚持有限政府的基本目标，减少政府对微观经济运行的干预相比，如果回顾十五大、十六大的工作报告，可以发现，政府改革所涉及的变量是越来越多的，其涉及的具体的利益主体也越来越多。简单罗列一下，比如职责交叉、政出多门，改革措施的协调性如何提高；越来越多垂直管理的部门和地方政府的关系如何处理；越来越多的议事协调机构如何精简；以领导职数膨胀为标志的党政权力碎片化趋势如何遏制；事业单位如何分类；行政执法权集中改革如何进行等等。

有的变量可能在以前并不重要，伴随着阶段性特征而成为改革的焦点。比如事业单位分类改革已经迫在眉睫，说明一段时间内蔓延的公共服务过度市场化或利用公共资源牟利行为引起了民众的极大不满。

因此反过来可以说，这些年的政府改革，成效很大，但也确实没有完全遏制机构膨胀、编制膨胀、部门延伸自己的执法权、政府部门在提供公共服务时“选择性执法”等趋势。如果说改革者心中有一个关于好政府的美好设想，而实际的历史进程却按自己的方向在塑造我们的政府。

越来越多改革变量的存在可能产生改革成就相互抵消的后果。比如这些年强化一些部门的垂直管理，如国土部门，意图解决政令不通问题，这样的改革也可能赋予了垂直部门更大的自由裁量权。从中央政府来说，一方面是保证政令贯彻，另一方面对地方政府向公共服务型政府转变施加强烈的外部约束，虽然地方政府向公共服务型政府转型的真实动力还有待深入观察。

但受困于收紧土地申请的约束，地方政府自然会“下有对策”，对产业结构的强烈调整就成了自然的选择，从另一个方面强化对微观经济运行的干预，强化审批，与十七大报告提出的“减少和规范行政审批”背道而驰。这在一些地方是出现了的。

也正是越来越多改革变量在实际决策中相互影响或制衡，一些大众期望的政府动作总是要经过一段在外围打转的时期。比如在房地产市场上，按照上海福卡经济预测研究所的分析，政策终于动了整体机制，在资金的传导机制上下工夫(比如最近对二次贷款买房者实施惩罚性利率，限制外资进入房地产市场)。问题只是，政策涉及的那些变量，在政策打转期也许已经实现了自己的主观期待。这样的情况，应该越少越好。