中央部委的新角色

王大鹏

面对各种特殊的利益集团，我们的政府部门还无法做到更有效地超脱，提供高质量的公共服务一说难遂人愿，这也可能就是政府机构改革下一步的努力方向。

新人，新部长

当前，有两位著名学者成了公众人物，这不是因为他们的学识与荣誉，而是他们成了共和国的非中共党员的正部长。一位是改革中国开放29年来，第一个出任国务院组成部门正职的无党派人士陈竺。两个月前，另一位党外人士万钢，被任命为科技部部长，他是1972年傅作义辞任水利电力部部长后35年来，首位民主党派人士出任政府部长。

虽然两位非中共党员的正部长身份引来了众多好奇的目光，但是从中国所实行的多党合作的政治制度来看，这并没有任何的稀奇之处。中央文件要求，涉及行政执法监督、与群众利益密切相关、联系知识分子紧密和专业技术性较强的政府部门，必须配备党外领导干部，有条件的可配备正职。大批的党外人士一直都在担任着从地方到中央的各级领导职务，从这个角度来看，此次两位正部长的产生只是担负了直接的行政领导职务，作为党组书记的党员干部则担任了副部长。

当然，两位非中共党员的正部长的产生也并非只是简单的职务任命。舆论普遍认为，党外人才之所长有两条，一个是拥有专业技能，一个是相对超脱的社会角色使他们易用专业眼光处理事务。

但拥有专业技能很显然并非党外人才之独有的特长，那么相对超脱的社会角色可能就是一个关键词。对一个部门首长来说，既要面对本系统利益的需求，也要面对各种利益集团的需求。“超脱”显然不会仅仅是说超越于个人利益，而更多的是对这两种需求的超脱，尤其是对最后一种。

那么，通过延揽社会角色超脱的党外人才“入阁”，是否传递了一些未来中国政府体制改革的信息呢?

历次政府机构改革要解决的主要矛盾

中国改革开放以后，政府机构改革大致每隔5年进行一次。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔5年开始一场调整或者精简机构和裁减人员的改革。

第一次改革发生于20世纪80年代初。当时所面临的问题是，“文革”后开始启动改革开放政策，整个国民经济恢复建设和发展，许多老干部落实政策，官复原职，这解决了“文革”期间导致的各种各样的历史遗留问题，但也导致了许多新的问题：国务院机构数量达到100个，有些部门副部长达到20来个，机构臃肿，人浮于事，到达历史最高峰。

改革到了1987年时机构和人员已经迅速回潮。不过，由于当时的经济体制已经开始转轨，物资部门和流通部门开始通过双轨制改革逐步进入市场化阶段，这为机构精简提供了职能转变的空间。经济改革，与组织人员精简一样成为机构改革的主要手段。

1993年，中国政府宣布正式开始社会主义市场经济建设。由此开始，政府开始朝着市场经济的方向转轨。政府职能开始全面转变。但当时因为一切刚开始，不可能很快到位，机构只能以此为基础进行局部性的精简，所以成果有限。计划经济时期形成的组织机构，变成了政府职能进一步转变的障碍。计划经济政府部门的利益集团借助其组织机构的存在，阻碍着政府职能转变和进一步深化改革开放。

1998年春，国务院以强有力的手段，排除各种干扰和部门利益的阻力，雷厉风行地进行机构撤并，把计划经济色彩的经济部门撤并，铲除计划经济利益集团的组织基础，给政府职能转变提供组织机构的空间。这次改革，大多数经济部门都合并到经贸委，成为经贸委下属的若干个部级总局，集中等于弱化，总局等于是过渡。经过3年的过渡，2001年9个总局7个撤销。1998年改革还大力解决吃饭财政问题，精简人员。

1998年的政府改革进行一段时间之后，中央在反腐败斗争中发现，人事管理领域、行政审批领域和财政制度领域，最容易发生腐败。鉴于这一认识，政府组织变革从组织机构和人员规模转向人事制度改革、行政审批制度改革以及财政预算制度改革。

2003年3月，新一届政府继续进行政府改革，政府组织继续调整，政府职能进一步转变，上次改革没有解决的遗留问题局部得到了解决。如外贸部，1998年因东亚经济危机而保留，此次撤销，和经贸委的一部分组成商务部，而计划经济委员会也被撤销，与经贸委的一部分组成国家发展与改革委员会。这次改革，主要为调整内部机制。特别是为应对人世过渡期的即将结束，加快了法治政府的建设步伐。

2003年机构改革没有大幅度精简机构，也没有大幅度转变职能，并且还建立了国资委等特殊机构。在市场经济不完善的情况下，广泛的行政监督无法淡出，公共服务部门的改革刚刚开始，立法和司法部门发展不充分，无法替代国务院对行政部门比较独立的直属局进行有效的立法和司法监督。与此同时，全社会对公共服务的日益增加的需求使得政府体制仍然依赖于行政机关的复杂运作。国务院为首的行政机构的复杂性，虽然在一定程度上降低了组织效率，但也在—定程度上减少了因决策失误可能导致的消极影响。

简单的分析可以看出，历次政府机构改革都是针对当时行政管理体制所面临的主要矛盾而进行的。或者是破除旧的经济体制遗留的政府机构利益，或者是建立适应新政府职能的机构，或者主要解决人员膨胀问题。由此可以说，下一次政府机构改革主要是要解决现在所面临的主要矛盾。

可能的路径

中国正式确立社会主义市场经济体制的方向至今已有15年了，社会的利益分化已经是一个必然的趋势。作为公共权力主体的政府应该成为为全社会提供公共服务、超脱于社会各种利益团体之上的公共权力机关，作为中央政府主体的中央部委更应该如此。但是，在现实的政府运作过程之中，我们经常能够看到的是政府部门对于特殊利益集团的软弱无力甚至个别部门和官员的推波助澜乃至于沆瀣一气。每当我们震惊于重大灾难的时候，不管是矿难还是黑砖窑事件，在其后都能够看到本不应该看到的身影，而我们应该看到的部门却又不见踪影。

一般来说，一个政府部门的非超脱性最坏的形式就是为自身的部门利益服务。以审批权为例，由于许多政府机关及其工作人员过分迷信审批、许可的作用，把审批、许可看成是行政管理的法宝。把办理许可视为给相对人“恩赐”，明示或暗示相对人给予回报，或暗或明搞权钱交易，行贿受贿。这种形式由来已久。并且常常比较多集中于政府部门具体办事的层级。本届中央政府继续进行审批改革和推动以法行政就是为了解决这个问题。

非超脱性最典型的是受制于特殊的利益集团，被它们的利益束缚，被动或者主动地置公共利益于不顾。很多腐败案件的背后都有“保护伞”，这些部门和官员实际上已经成了这些特殊利益集团的代言人，在中央部委一级中，前不久揭露出来的药监局的集体腐败案件，则充分暴露出一个国家级的监察机构及其官员是如何沦落为一些利益集团的同谋者，而置公众的生命于不顾的。

又比如居高不下的房价问题是广大民众迫切关心的问题，也是政府关心的重中之重的问题，虽然中央政府出台了很多文件，但是依然难以达到预期效果，中央政府的执行力被大打折扣。这里并非要把某一类利益团体置于社会的对立面，也并非要求政府过多动用行政手段解决问题，那样的话，就与我们构建市场经济体制的目标背道而驰了，但是不同利益团体的利益的分配已经显失公平。很多更有效也更合理的政策可能受制于特殊的利益集团而无法出台。这样的利益集团往往和一个部门系统存在各种联系。随着国务院对部委行政首长问责的完善，对于一个部门首长来说，怎么解决这种受制问题，完成当负的责任已经成为一个很大的挑战。中央政府提高执行力，关键就是要让部门真正地超脱于各种利益集团，在整个社会扮演协调和裁决的社会角色，用新公共管理的理论说，就是从一个划桨者变为一个掌舵者。

政府工作绩效的评价标准，已经开始由过去单纯注重GDP向注重经济社会全面发展的方向转变。各个社会阶层的和谐相处已经是中国政府改革的一个基本的价值选择。对各个利益集团的协调能力也就成为行政首长完成问责的一个必备条件。从人事调配层面看，选择一些相对超脱的人员例如党外知识分子担任领导干部乃至正职，使得他们能够多从专业的角度而不是从特殊利益集团的角度考虑政府的行为和政策，对提高政策的公共性是有好处的。当然，问题还会回来的：如何从制度上加以保证，使得新的领导干部不会又被特殊利益团体制约住。

从行政学的逻辑上说，具体解决手段还有很多，比如加强跨部门办事机构的权威性，但毕竟是叠床架屋，提高行政成本，降低行政效率。有时候人们甚至选择一些特事特办的方式，比如让临时性机构发挥作用。但短期效应太过明显，长久来看对政府和民众不利。从根本上说，还是应该找到有效容纳利益集团博弈的制度框架。

面对各种特殊的利益集团，我们的政府部门还无法做到更有效地超脱，提供高质量的公共服务一说难遂人愿，这也可能就是政府机构改革下一步的努力方向。