大部制，准备好了吗？

李北方

明年春天，新一届人大组成之后，中央政府机构又要进行改革了。十七大报告提出，“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”等具体目标，这既是行政体制改革进行展开的预兆，也为改革确立了原则。

之所以说“又”，是因为从1982年以来，行政机构改革已经进行了5次，也就是说，每届人大组成之后，第一件事就是讨论和决定中央政府的机构设置问题。过去的5次机构改革力度最大的要属1998年那次，中央政府裁减了近半数的工作人员。持续的改革延续了分分合合的路径，中国社会科学院法学研究所周汉华研究员认为，每5年一次的机构调整过于频繁，不但造成政策的不可预期性和大量短期行为的存在，并且会导致政府管制权威与资源的流失，如果调整仅仅只是为了解决机构之间的矛盾，减少机构的数量，最后有可能演变为周期性的分分合合。

十七大报告为即将到来的这次机构改革确立了基本原则，其中最引人关注的莫过于“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”了。大部制改革准备好了吗?以大部制为方向的行政体制改革是否可以使改革走出分分合合的怪圈?

发展的要求

今年早些时候，中国(海南)改革发展研究院做了一个题为《推进以落实科学发展观为目标的行政管理体制改革(20条建议)》的报告，提出应按照政府完善公共治理的要求，尽快推行大部制的政策建议。该报告的执笔人之—方栓喜说，撰写这个报告是因为中编力、方面早就对他们说过，大部门制改革很重要。南此可知，以大部制为取向的行政体制改革中央早就开始酝酿了。

另据国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授介绍，国务院早在两年前就针对行政体制改革做过很多调研，做过很多准备，当时还起草了一些文件，但没有向下发。汪玉凯说，当时起草的那些文件和十七大精神有些出入，没有明确提出大部制的方向和决策、执行、监督三个权力要分开，但可以作为行政体制改革整体方案的一个基础。

进行大部门制改革是经济社会发展的客观需要。中国社会科学院欧洲研究所研究员董礼胜认为，每一次政府机构改革都是随着向市场经济转变，政府的职能和社会对政府的要求发生变化的结果。加入WTO之后，政府对经济的管理进一步从微观向宏观转变，机构设置没有必要那么细。

政府机构设置的分散与计划经济直接相关，如过去管机械行业的就有9个部，当然这种设置早在1990年代就已经改掉了。但管理部门分散的现象依然存在，比如交通部在董礼胜看来就是名不副实的，因为交通部只管陆运和水运，铁路和民航都不在其中，事实上只需要一个大的交通部就够了。在今年的两会上，也有代表提案，建议将卫生部、计生委、国家食品药品监督管理局和中医药管理局统一整合为人口与健康委员会。

一个餐桌十几个部委管、多龙治水的局面不但导致协调不利和低效率，还会催生“部门利益化”的倾向。不久前，国家环保总局副局长潘岳透露，原定于今年八九月份出台的《规划环评条例》难产，这部从两年前就开始运作的法规之所以不能顺利出台，就是因为各部门职能严重交叉以及各部门和地方的利益阻挠。在配套条件具备的情况下，决策权集中的大部门体制可能是解决“部门利益化”问题的一个思路。

除了同一个行业有多个主管部门的现象，有些实体还担负着多重职能。在能源方面，现有中石油、中石化、国家电网等多个部级单位，而水电的管理权又在水利部，这是管理分散的一面。与此同时，中石油、中石化既是国有大型公司，同时又承担着某些行业政策的职能，董礼胜说，公司就是公司，追求的是利润，行业管理是政府的职能。随着能源问题越来越重要，组建能源部提上了日程，正在制定过程中的《能源法》要求有一个执法主体，为能源部的建立提供了由头。董礼胜认为，能源部如何组建可能会是个难题，首先要把中石油、中石化的政策职能剥离出来，实现政企分离；其次，把几个部级单位装在一起，是不是需要一个比部委更高的部门，比如一个类似于发改委的专门委员会，现在还不清楚。

汪玉凯判断，大部制思维将是行政机构改革以后的方向，明年是否会全面这么做，还不一定，很有可能拣矛盾比较突出的、目前相对条件比较成熟的、社会公众关注度比较高的一些领域首先实行大部制。另外，下一步的行政体制改革还将包括国务院现有的100多个议事协调机构，即各种专门工作领导小组和办公室，这些机构大部分都在实行决策权，而执行权分散在各个部委。改革将是把议事协调机构的调整、部委的调整、专门监督机构的改革调整，可能要协调考虑。

行政体制改革的主要目标是建设服务型政府，董礼胜认为，保证这个目标的实现，有必要重提“公共物品”这个概念。在他看来，对服务型政府的理解有—定的误区，尤其在有些地方，把着重点放到了解决“门难进、事难办、脸难看”上面，这并没有错，却是浅层次的“服务”。深层次的服务型政府还是要回到提供公共产品上面来，大部制改革也应该盯紧这个目标。

行政三分的几种可能

行政三分，即在行政权内部划清决策、执行、监督的界限，最早见于深圳的尝试，但那次在一地进行的行政体制改革无疾而终。这个精神正是大部门体制的核心。

权力的分立首先是立法、行政和司法的分立，这里暂称为“大三分”。这种三分在中国的法律上是明晰的，人大是最高权力机构，政府向人大负责，司法机关独立行使审判权。这种格局对行政权有效、公正、透明地行使具有重要作用。专家认为，目前行政体制改革限于行政权内部，“大三分”属于政治体制的问题，暂时不会涉及。

在行政权里，三种权力的分立还有两种可能的模式。一是在部与部之间，让有些部专门行使决策权，有些部专门行使执行权，有些部专门行使监督权，姑且称之为“中三分”。二是大部制内部机构的分工，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权，可以称为“小三分”。

现行行政管理体制的一个明显弊端是决策权、执行权的模糊，方栓喜告诉记者，他们建议推行大部制的出发点正是在于理清行政机构内部的权责，而不是为了精简人员。他说，现在各个部决策和执行都是部长说了算，执行不利也没有办法追究责任，将决策权和执行权分离开，有利于问责。

大部门制是发达国家普遍采用的行政管理模式，其内阁部大多在15至22个之间，专司决策权，在执行上甚至引入了市场机制。汪玉凯教授介绍说，在英国，各部委执行机构的首脑不称局长，而是称总经理，这些部门有自己的业务经费和人员编制，其工作在年底经第三方审核后，有剩余资金可

以在内部分配，总经理对人财物有较大的自主决策权。如果没有决策和执行分离的话，是不可能引入市场机制的。

周汉华也认为，执行和决策一定要分开。过去证监会曾颇受诟病的原因就是在履行职责的时候，考虑政策目标，本来证监会的目标就是让证券市场公开、合法地运作，但当考虑政策目标的时候，就要保股指，把股市变成政策市。2003年之前，信息产业部不仅要管行业政策，还承担了国有资产保值增值的负责，所以不能对资费进行调整，现在这个职能划归国资委，信产部就可以更好地发挥其应有的职能了。他对记者表示，政治家要考虑政治家的事，执法就应只考虑执法的事，执行机构只对法律负责，法律之下，任何人之上。现在的执法因为要考虑政治目标，所以经常要搞运动式的执法，为了领导人的个人好恶去执法，影响了执法的公正性和有效性。

在监督方面，目前中、小两种分立模式都具备雏形。比如国务院设有监察部，党内有纪检委，还有银监会、证监会等相对独立的专门行使监督权的机构。在部门内部，也有中央垂直管理的监察部门，但独立性还稍欠缺，只有主要负责人由上级任免，人员的工资和福利都在部门内部。

将来的行政体制改革将采取“中三分”的模式还是“小三分”的模式，目前还不清楚。汪玉凯教授判断，两种情况都有可能出现，两种模式并存的第三种可能，也是存在的。

大部制需要制度基础

大部门体制，仅从形态上来看，并不是什么新鲜的东西，建国初期中央政府的机构就采用过大部制的结构，各个委员会都是权力很大的部门。可是机构过大，就出现内部交易成本过大，于是就要分设，—旦机构设立多了又发现各部门之间协调很困难，然后再合并在一起，于是政府机构就陷入分分合合、久分必合、合久必分的循环。周汉华梳理过电力行业主管部门自1949年以来的变迁：燃料工业部(1949)、电力工业部(1955)、水利电力部(1958)、“文革”期间水利电力部的军管(1966～1975)、电力工业部(1979)、水利电力部(1982)、能源部(1988)、电力工业部(1993)、国家经贸委电力司(1998)以及目前的电力监管委员会(2003)。这样的变化实在是过于频密了。

如此频繁的机构改革原因何在?大部门制取向的改革在未来会不会被再一次的机构拆分所替代?周汉华教授从深层次的制度层面提出了他的分析。

周汉华赞成采取大部制，同时指出大部制发挥作用需要一些制度条件，前提是权力分散化的公共治理结构。分散化的公共治理结构越发达，大部制就越能够操作成功，如果这个前提没有发育，大部制只能是一种权力过于集中的传统体制，只不过是把部门之间的矛盾内化为部门内部司局之间的矛盾，最后再次走向合久必分。

周汉华告诉记者，观察西方国家这些年行政改革的经验，有两条线索是同时出现的，一是内阁部越来越少，大部制的趋势在出现，二是独立的监管机构、独立的法律主体越来越多。有些西方国家的内阁部比较少，但有一大批独立的监管机构，其数目就远远不是22爪，比如美国联邦一级的独立监管机构就有六七十个。这些独立监管机构有完全的独立性，可以不听命于政府，完全按法律来监督。与此同时，大部只是在宏观上履行政策职能，主管政策制定。这样就既保证了决策的科学性，也保证了监管机构的独立性，和执行的专业性。传统上实行过的大部制模式之所以没能进行下去，就是因为这种制度基础的缺失。

如今再次尝试进行大部制取向的行政体制改革，现有的制度条件与过去相比已经有所不同，或者可以说，有所进步了。过去一些年已经设立了一些相对独立的监管机构，如银监会、证监会和保监会等，这是原来没有过的。这三家监管机构的职能，与央行的政策职能在某种程度上实现了分离，实现了监管的专业化。此外，电力监管委员会、国家食品药品安全监督管理局、国家安全生产监督管理总局等一批监管机构初具雏形。但独立监管机构所要求的制度条件还没有完全到位，其独立性、专业性、透明化、高效率等应有的特质还没有完全具备。

在“政企分开、政资分开、政事分开”之外，周汉华说，还要强调政监也要分开。无论“中三分”还是“小三分”式的大部制改革，制度条件都是一样的。决策机构专司政策制定，考虑宏观指标、市场发展、财富的分配和再分配等施政目标，同时执行机构严格按法律执行，监管机构按照法律来监管，不用受宏观决策部门的影响。所以，大部制的核心是法制，没有法制，就没有大部制，就没有独立监管。

推动大部制的同时，必须同时推进独立监管，必须两个轮子同时走，大部制才有可能成功，缺少任何一个，改革就还会走老路。