房地产调控预防“风险转嫁”

易宪容

房地产市场本是一个高风险的市场。而无论是房地产企业还是房地产投资者仍然一都趋之若鹜的重要原因，在于他们可利用政府土地政策、信贷政策、税收政策把房地产市场的高风险转移到地方政府、商业银行，以及整个社会。

从2004年起，房地产一直是国家宏观调控的主要对象，而且这种宏观调控一年比一年出台的调控项目多。先是国八条(其实这个文件也不过是过去一些关于房地产方面的规则重新组合在一起，其中有新意的地方不多)、国六条(这个文件最大新意在于用硬性技术性规则来调整住宅市场的产品结构)，及最近的24号文件、359文件及39号令。

对于最近的几个文件，媒体把这些文件的出台称作为2007年的“房地产新政”。其实，对于最近出台的一些关于房地产市场的文件，虽然并非所谓的新政，但是如果能够把这些文件的基本精神转化成可操作性的规则，那么房地产市场将会发生大变化。

区分消费与投资

首先，对于24号文件(《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》)，它的基本精神是，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。也就是说，面对各地房价快速上涨，政府已经意识到房价快速上涨已经不利于城市低收入者的住房保障问题，并希望建立一套有效的住房保障体系或采取“双轨制”的方式来解决城市低收入家庭的居住问题。

尽管24号文件没有对整个房地产市场发展有重新界定和重大的战略改变，但其中所包含的精神已经表示了政府对房地产市场发展的看法有一个根本性转变。即未来房地产发展就在于如何改善全国人民的基本住房条件，来提高全国人民的住房福利水平。它既是对2003年国务院关于房地产市场的18号文件的纠偏，也是十七大报告中所强调的住有所居的安排。

但是，由于24号文件对城市低收入者的住房

保障所覆盖的范围太小，与广大民众住房要求还有些差距。市场依然是解决居民住房问题的部分路径。而为了达到使市场发挥功能的政策目标，央行与银监会最近出台了359号文件，即《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》。

359号文件的直接目的是要加强商业性房地产信贷管理，以便化解目前房地产市场所存在的一些问题。而文件的深层逻辑是，为了保证每一个公民的基本居住条件，政府不仅希望保障性住房让低收入民众的居住权得到保证，也希望通过政府各种优惠政策让一些不能进入保障性住房的民众有能力进入商品房市场。因此，以住房为目的的购房消费，无论是利率还是首付，政府仍然是采取优惠政策。而以住房为目的的购房消费，也是保证国内房地产市场得以真正发展的根本所在。

但对于投资性住房来说，就必须提高首付比重及提高贷款利率。既然是投资就得以市场法则行事，即投资者进入房地产市场投资，就必须承担成本和损失风险。为此，投资者就不能享受以住房为目的的购房消费优惠，就得以市场利率来对待。

359号文件的这种政策区分，也是中国未来房地产市场之方向。可以说，如果国内房地产市场在信贷政策上能够对消费与投资做出清楚的界定，那么目前房地产市场一些困惑的问题就会理清楚。正是在这意义上说，央行在信贷政策上对投资与消费清楚地区分，是目前中国房地产市场得以健康发展的第一步。

比如说，在359号文件中明确规定，90平方米以下的按揭首付比重为20％，90平方米以上的为30％。利率仍然是优惠利率。但是这必须是自住，必须是第一套住房。

虽然现在网上甚至一些中央级媒体在说，359号文的新信贷政策会让更多的中低收入民众更加买不起房子。但其实这些言论一是没有看清楚359号文件的内容，二是或者清楚359号文件的内容而另有所图来煽动民众对新的信贷政策的不满。不需看别人如何评论，大家只要看一下359号文件，这些煽动性的言论不破即解，根本上就不值批驳。

民众需要自己看一下359号文件，这种文件只要看一下报纸，看一下网站上的东西就可找到。

法律意义上的“第二套”

对于359号文件，目前争议最大的是第二套住房如何来界定的问题。但是，359号文件关于第二套住房的理解，本来是一个十分简单的问题。

第二套住房在法律上，应该以家庭为单位而不是以个人为单位。因为，按照法律，在婚姻存继期间，家庭财产是共有的，没有哪一个家庭为了购买住房会把其共有财产分割处理。

但是，我们一些商业银行见利忘义，而且连基本的法律常识都不顾而要规避之，把第二套住房定义为“以个人为单位”。可以说，就是这样的一种解释，也就看出我们国内一些商业银行见利忘义到了何种程度。不就是希望多争取一些贷款吗?但是，炒高的房价威胁的是整个社会的利益，当最后房价出现周期性逆转，如果这些商业银行房贷出现损失风险，最后买单的是整个社会，也就是全国的纳税人。

对于这些问题，央行看到其实质所在，也在出台相关的政策来调整，但是目前表现出的决心还是不够果断，还是不能够采取严厉的方式来改变目前房地产市场信贷泛滥的局面。

如果央行在这方面能够果断而为，严格执行359号文件，并对359号文件给出一个有利于房地产健康发展的清晰解释，那么目前国内房地产市场的许多问题就能够逐步化解。

因为，就目前国内房地产市场而言，它能够快速发展与繁荣，基本上是银行信贷及金融产品创新支持的结果。

尽管当前国内房地产公司大量上市圈钱圈地，但是这仅是房地产市场发展一个方面。更为重要的一方面是，房地产开发公司生产的住房如果没有人利用银行信贷参与炒作，那么房地产市场就不可能像目前这样表面“繁荣”。

就目前的情况来看，银行住房消费信贷估计已经快上升到3万多亿了(而房地产开发商贷款余额二季度末也达4.3万亿)，加上住房公积信贷5000亿，共计有3.5万亿之大的贷款(2005年末只有1.8万亿)资金池。也就是说，在一年多的时间，住房消费信贷增长了一倍以上。

一年里的“大跃进”式住房信贷暴涨，它暴露的是，目前中国房地产市场火热，并非什么刚性需求，而是不少投资者利用银行信贷资金或金融杠杆炒作房地产的结果。这也就是目前中国各地房地产市场局部交易房价快速上涨、但房屋大量空置的主要根源。

“空手套白狼”之地?

而国土资源部的39号令，即《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，则另有特色。

它的政策特色，主要表现在两个方面：一是明确把工业用地(包括仓储用地，但不包括采矿用地)纳入“招拍挂”的范畴；二是土地受让人必须付清全部土地出让金后，方能领取土地使用权

证书。

对于工业用地纳入市场化交易，在国土资源部2006年关于土地转让的部门文件中已有所要求，这次是用39号令进一步强调并制定可操作条例来限定。

对于“土地受让人必须付清全部土地出让金后，方能领取土地使用权证书”的规定，这是目前房地产企业最为关注的问题。这条规定的核心是地方政府把土地转让之后，土地受让人要获得土地使用权证书，就得付清全部的土地出让金。后来政府职能部门解释，为获得土地权证可以分期付款，土地可以先开发，却不可分期获得土地使用权证，要交清所有款项后，才可拿走土地权证。

房地产市场本是一个高风险的市场。但为什么无论是房地产企业还是房地产投资者都会趋之若鹜?重要原因在于他们可利用政府土地政策、信贷政策、税收政策把房地产市场的高风险转移到地方政府、商业银行，以及整个社会。

在以往的土地付款制度下，开发商通过拍卖拿下土地，然后一期一期地付款并一期期地获得土地使用权证。这样，房地产开发商拿到一期土地的使用权证之后，就能够以土地向银行抵押融资，为项目开发取得前期准备资金。

一旦前期准备完成，开发商就再以住房预售的方式边开发边销售。而销售获得回款之后，又用后期循环开发。如此一来，房地产开发商就能够用有限的资金撬动多个项目。这样一期又一期地反复循环，房地产开发商所做项目就越来越广、越来越大。

同时，当房地产开发商用分期付款的方式分期获得土地使用权证时，不仅能够用有限的资金撬动多期开发及多个项目，而且能够利用住房市场产品的唯一性，以土地持有的占先优势不断推高其开发项目的价格，并在许多事情上迫使政府按照房地产开发商意图而为，否则地方政府所卖出土地的出让金无法收回。当然，上述情况仅是假定房价只是会涨而不会下跌的情况。

如果房地产出现周期性变化，或房地产市场价格出现下跌时，房地产市场的高风险就会暴露出来。由于房地产开发采取的高杠杆式的资金运作，即房地产开发商所投入的资金很小，加上土地是分期付款，在这种情况下，房地产开发商就容易把房地产市场出现的高风险转移给银行与地方政府，而且房地产开发商所承受风险很小。

正因为房地产开发商在土地获得的过程所要承担的风险很小，这就使得房地产开发商有机会来推高拍卖土地的价格，也有机会采取各种方式来推高房价。

如果要求在付清土地出让金后才能够获得土地使用权证，无论是一次支付还是分期支付都是如此，那么就会规范市场，合理提高房地产市场准入门槛。房地产市场不应该是可以空手套白狼的地方，而是有一定的资金实力的企业才能进入房地产市场。

同时，对于一些有实力的房地产开发商来说，即便他们一次性支付或分期支付其土地出让金没有问题，但当他们要支付出让金才能够获得土地使用权证时，那么他们不仅无法转嫁这块土地生产运转的全部成本，也阻碍了他们轻松就可以分期从银行融资、其实也同样是“空手套白狼”的途径，从而减少了房地产开发商可用来滚动不同项目的现金流。在这种情况下，房地产开发商“囤地”、“囤房”的行为自然会减少。

可以说，从目前出台的房地产政策来看，房地产宏观调控进入常态化的时期。凡是不利房地产持续健康的行为，政府开始能够用相对合适的政策进行调整，而且这种调整并不是一次性的，已在走向经常性。这样，既可减少宏观政策出台对房地产的波动，又可保证房地产市场健康发展。

(作者为中国社会科学院金融所研究员)