建设用地的制度困境

卓勇良

我国现行土地管理制度并不十分合理，存在着土地利用的机制扭曲。其中既有产权上的问题，也有政府管理上的问题，更有如何进一步发挥市场作用的问题。这些都导致了土地关系中，各方利益主体集约用地的激励约束较弱，影响了土地利用效率的提升。

政府层级下的“囚徒博弈”

首先以浙江为例，建设用地征用最明显的特征是在不同年度间具有相当大的波动。而造成这种波动的首要原因，在于不同政府层级、政府和企业间的博弈问题。

如果以浙江统计年鉴上的耕地减少数来表示建设用地征用数，1978年至2004年，全省建设用地征用出现过四个低谷和三个高峰。1983年建设用地征用最少，只有6.6万亩，2003年最多，达到62.4万亩，是1983年的9.4倍。

值得注意的是，建设用地数量的剧烈波动，是在国民经济实现稳定增长的大背景下发生的。1991年以后，全国和浙江的经济增长速度都趋于稳定，特别是1998年实现经济过热的软着陆以后，浙江GDP增长率稳定地保持在10％左右，形成了高速稳定增长的长波周期，但年度间耕地减少数却更不稳定。1991年到2004年，全省耕地减少出现了两个激烈波动的周期，1996年是17.9万亩，2003年则是62.4万亩，年度间差距居然高达近3倍多，而2004年则又出现了猛烈下降。

这种与经济大势严重相悖的剧烈波动，令人想起“一放就乱、一收就紧”的计划经济年代的政府管理困境。1990年以前，浙江GDP增长速度剧烈波动，主要原因是经济发展的方针政策极不稳定，同时又存在着民间和基层对这种不稳定政策的过度反应。

对于民间和基层来说，不稳定的方针政策让他们无所适从，根本无法建立起正确合理的积极预期，唯一的适应性对策就是紧跟，放的时候快步跟上，收缩的时候亦加强收缩，这就加剧了经济增长波动。

而在当前情况下，中央政府和地方政府在建设用地征用上，也形成了与计划经济年代类似的博弈关系，亦加剧了土地征用数量的剧烈波动。

就地方政府而言，出于对中央政府随时会收紧用地政策的预期，在政策比较宽松时大量用地，且现行政策确实也鼓励大干快上；一旦政策收紧，出于对任命机关的服从和负责，通常也会跟上，这是地方政府的一种理性决策。

而就中央政府来说，由于信息不对称、以及地方政府对中央政策的抵制，再加上政策时滞等原因，对地方政府的用地行为难以进行有效的实时管理。而一旦问题严重时，则实施“最严格的管理”，这就形成了一种类似于囚徒困境的博弈关系。

就博弈的任一方来说，都是理性决策，但总体效用则因各自的理性决策而下降，形成了整体上的非理性博弈。

权力来源和任期，也在相当程度上影响了这种博弈关系。

我国现在的干部管理实质上仍是任命制，权力来自任命机关。基于较强的升迁愿望，追求任期内政绩成为相当一部分地方官员的重要行为偏好，而权力是有时间限制的。

还有一个状况，就是公务员队伍的非本地化，极个别县级政府和相当多的乡镇政府公务员都不是当地居民，弱化了当地长远利益对官员行为的激励和约束。

所有这些都加剧了在似乎已经是市场经济下的“一放就乱、一收就死”的政府管理困境，且又进一步形成了宏观调控困境，即弱化了财政货币政策对于宏观调控的应有作用。

而企业和地方政府之间也存在着类似的博弈关系。企业对于地方政府同样缺乏土地政策的稳定预期，报批土地时，存在着“能占就占”心态，尽可能巧立名目多征土地，而政府官员由于不可能了解企业的全部信息，加之明知企业总是想方设法多要土地，因此要么是用怀疑一切的眼光看待企业申报文件，从而降低了申批效率；要么是有意识地放宽申批，从而导致土地浪费。更有甚者，地方上的个别大型骨干企业，具有较强的“搞定政府”能力，实际形成了企业与地方政府串通，低价获取土地的状况。十分明显，地方政府在管理企业用地上，也存在着同样的困局。

只要存在着中央政府和地方政府、以及政府和企业之间的管理和被管理关系，就会永远存在着这种博弈。“上有政策、下有对策”，大致是中央政府和地方政府、以及政府和企业之间，管理与被管理关系的一种常态，各方会在积极博弈之中，不断提高各自的管理水平。那种地方官员应有全局观念的说法，听起来不错，但实际较难做到，也不符合现代管理结构高度分工、各司其职的原则。而问题的关键，并不是让地方官员去如何考虑全局性问题，而是让地方官员在追求自身利益最大化的同时，并不损害全局长远利益。

因此管理结构建设和优化的关键，一是需尽量减少不必要的中央和地方的博弈，以降低额外的博弈损失。这可以通过行政性分权来实现，从计划走向市场的一个主要做法就是政府的不断放权。二是要提高博弈各方的理性水平。这就是要推行一系列改革，推进一系列的制度建设，促使中央和地方形成相互间的长期稳定的积极预期。地方政府预期中央政府政策是稳定而有信的，中央政府预期地方政府是能够科学管理地方事务的；地方政府能较好地执行中央政府政策，中央政府也尽可能地下放行政性权力；政府对企业也要尽可能减少审批事项。

法规“一刀切”的問题

中国区域发展水平和资源禀赋差异较大，各个区域在土地利用效率上具有较大的空间差异性，而相关法规并没有适应这个实际。如耕地保护政策中的“耕地占补平衡”政策，以及土地利用规划等，没有考虑到区域发展水平和自然资源禀赋上的诸多差异，以至于法律遇到了不适应各地实际的作用瓶颈问题。

目前中央政府对建设用地征用的管理，一个重要依据是1986年通过、1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》。

然而，这是一部没有能够实事求是考虑中国南方地区和北方地区具有较大人均耕地差异的法律。甚至可以说，这部法律加剧了中国南方地区在用地上的混乱，也是导致中央政府和地方政府在用地问题上非理性博弈的一个重要制度原因。

在南方地区执行这部法律，会有两个难点。一是占补平衡的困难。北方地区人均土地较多，荒地较多，占补平衡难度相对较小。南方地区人均土地较少，历经千百年高度集约经营，不要说荒地，就是利用率低的田头地角之类的地也很少。

这就从资源结构上，决定了南方地区很难在一个稳定的长时期内，实现所谓的占补平衡。现在之所以还是出现了某种程度的占补平衡，主要是把海涂、溪滩、坡地、山地、坟地，以及其它杂地改造成为耕地或划为农保田，而且这里也不排除把原先少报的土地如实上报以增加耕地账面数的因素。

但随着这些土地的减少，可“补”的资源量日益减少。而且，由于海涂、坡地、山地、溪滩等土地承担着生态平衡功能，并不

是都能改造成为耕地的。所以要在全国用一个模式要求实施“占补平衡”，是不太切合实际的。

二是实现80％以上农保率的困难。如果南方地区一定要执行这个农保率，则全国9个省份的建设用地总量，只能控制在人均140平方米以下，其中两个是北京和天津，另7个全是南方省份，而考虑到人口增长趋势，人均面积将进一步降低。而浙江根据近年来的人均耕地水平，只能有人均不到70余平方米的建设用地征用量。

依据《中华人民共和国土地管理法》，浙江今后各项建设可征用的耕地大致只有480万亩左右，如果按1990年以来的年平均耕地减少量计算，只够用13年。目前，浙江仅是每年新增的外来人口和本省新增人口，就起码有80万人，仅此一项，如按人均80平方米计算，每年就需用地近1075亩。

以上两种情况给南方省份造成了一个两难困境。

要么是执行占补平衡和保证80％以上的农保率，但这将导致南方地区建设用地征用数量大幅减少，从而影响发展，特别是将严重阻碍一些人多地少、经济高度活跃地区的发展；要么是增加建设用地的征用，但这将违反这部法律。

当然，政策法规严厉一点，是有利于节约和集约使用耕地的，但这种“严”，对北方和南方应大体一致。现在的问题是对北方地区过宽，对南方地区尤其是对经济活跃地区过严，似乎有失公允。

所以，从实事求是角度出发，哪怕是只考虑南方地区最低水平的建设用地需求，这部法律的一些规定也是值得再商榷的。

而由于执行过程比较灵活，因此实际的建设用地征用并没有完全受此法律束缚，但这也导致了三个严重弱化法治基础的问题。

一是在全社会产生了法律具有不可实施性的预期，即法律不具备必要的科学性和严肃性，是可以突破、可以变通执行的，这不仅对政府行政管理系统具有很大负面影响，也严重弱化了民间社会的法治意识。

二是引致了普遍藐视法律的问题。实际工作当中的各显神通，变通执行，打擦边球，乃至违法实施，其实质就是对法律和法治体系的藐视，对于建设法治环境具有巨大杀伤力。

三是毒化了社会风习。一些地方隐情不报，哄骗有关部门，上一级政府出于发展地方经济的要求，通常也会容忍下一级政府某些不符合政策的做法，这里讨论的问题姑且不计这些做法是否合理，但起码对建立诚信社会，它是一个冲击，并且如果说得严重一点，大大影响了执政党的实事求是思想路线的执行。

而法律法规和一些政策难以正常实施执行，有法不依、执法困难，是当前社会生活、经济发展中普遍存在的一个重大问题。这里固然有法治意识淡薄的原因，但也存在着一些法律法规严重脱离实际，个别条款不够严谨、不够科学，与其他法律法规冲突等问题。这就使得我们这个法治意识本来就不强的国家，引致普遍的藐视法律的法治困境。像当前普遍存在着的法院审理的地方保护主义、法庭“执行难”、普遍的“欠薪”、随意延长工人工作时间、乃至不遵守交规等，都是藐视法律法规的产物，而其根源，可以说大都是发生在政府行政系统内部。十分明显，机会主义盛行，遵纪守法太少绝不是个人偏好问题，症结是现行法律制度。

土地产权约束的缺位

在中国近代史上，土地产权关系经历了一系列演变。而浙江在新中国建立以前，氏族公田较多，多数地方在10％左右，永康等少数县高达30％以上；居住在城里的“不在地主”，导致了“地底权”和“地面权”的分离；且浙江农村土地占有亦远比北方地区分散。所以至少在最近100多年时间里，浙江的土地占有曾经是一种比较复杂的产权关系，并不能说是纯粹的私有制。

而进一步从党所领导的土地革命进程看，1947年，中共中央公布了《中国土地法大纲》，废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。1954年宪法第一章第八条规定，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，在法律上肯定了农民具有土地所有权。

但与此同时推进的合作化运动，事实上形成了农民个人不具有土地所有权和使用权的格局。而1975年宪法，则根本未提土地所有权，只是说实行社会主义劳动群众集体所有制，这就在宪法层面否认了1954年宪法规定的农民的土地所有权。

而现在的状况是，世世代代以土地为生的农户，甚至不具有宅基地所有权。

目前，政府在事实上具有直接调配土地这一最重要的生产要素的权力。由于缺乏内在的产权激励和约束，导致建设用地使用出现了两种极端状况。

一方面是在政府控制土地一级市场和社会各方对土地需求较快增长的情况下，经营性用地价格扶摇直上，出现了大量天价地块；另一方面是工业用地价格长期较低，目前大致只有东京附近地区的1/20。

由于土地征用缺乏产权约束，导致城市地块过度开发，且由于房地产市场价格飙升，促使开发商以影响通风、采光等为代价提高建设密度，出现了一系列土地利用的非效率状况。

而在非经营性用地价格较低的状况下，建设用地的使用效率普遍较低，个别的甚至严重浪费土地。所有这些都在总体上降低了土地这一最重要资源的使用效率。

而缺乏产权约束的农用地转用过程，又进一步产生了一系列问题。

农民缺乏谈判能力弱化了用地制约机制。农用地由农村集体经济组织行使所有权，政府征地实质上是农用地变为建设用地，所有权由农村集体经济组织所有变为国家所有，并由当地政府代表国家行使土地所有权。

但农村集体经济组织与当地政府具有千丝万缕的联系，并在很大程度上听命于政府。因此，农村集体经济组织缺乏和政府进行平等谈判的能力，征地往往通过政府下达行政命令的方式完成。

而且，由于农户土地承包权的残缺及其债权性质，农民和农村集体组织在土地关系中往往处于最弱势地位，农村土地所有权保护方面缺乏有效防线，特别是有些商业性项目以国家名义征地，用国家利益迫使農民就范，更弱化了对于用地单位的约束。

现行的土地征用制度造成一块土地三种价格：农地征用价格；工业用地价格；商业用地价格。

农地征用价最高按农用地年平均产值的30倍补偿，而具体补偿多少，取决于政府有关部门；工业用地价格以前由政府和用地企业协议确定，现在也逐步采用“招拍挂”方式，但价格相对较低；商住用地价格由“招拍挂”决定，体现真实市场价格。

同样一块土地因为土地性质的转换就会产生大幅度的土地增值，形成巨额的利润空间。而巨大的征地利润，形成圈地冲动。

一般情况下，征地的溢价收益只有10％～20％左右归村集体所有，其余80％左右的溢价收益完全被政府和用地企业所享用。经营土地成为政府预算外收入的重要来源，圈地升值成为一些企业获取暴利的主要手段。

而工业用地出让价格根本难以体现资源稀缺程度。工业化快速发展过程中，地方政府为了招商引资形成了土地出让竞争态势，竞相压低价格出让土地，多数以土地开发成本或低于成本价供应。

这一现象在2003年之前尤为突出。2003年的一项调查表明，工业用地协议均价基本处于下降态势。2004年以后，土地出让价格总体开始上升，但工业用地价格仍然远远低于商业用地，约为商业用地的1/10。

但目前有的地区仍继续以低于成本的价格出让土地。而工业用地价格偏低，就无法发挥资源配置导向作用，并进一步导致土地严重浪费。

所以，当前建设用地上反映出来的各种问题，要求在本质上深化土地制度改革，进一步理顺各种利益关系，其中，产权关系又具有“牛鼻子”的作用。