预防腐败局的悬念

王亦白

已经过去的2006年，我国掀起了中共十六大以来最强劲的反腐败浪潮，因涉嫌犯罪被移交司法机关处理的党员干部达到3000多名，其中受到查处的省部级官员就有10余人之多。反腐败的形势日益严峻，腐败案件频发，串案窝案不断，涉及官员级别越来越高。长此以往，司法机关惩处腐败的压力将会越来越大，整个社会也会民怨沸腾，不断累积对执政党的不满情绪。中央决策层意识到，只有从源头上治理腐败，铲除滋生腐败的土壤，腐败问题才能减少群发态势。如果不加强教育和预防工作，而单单强调打击力度，要么一批批官员在利益的诱惑下倒下去，要么极可能出现法不责众的情形，有明一代反腐败的失败教训即是佐证。这成为建立预防腐败的专门机构的契机，于是最高层次的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》于2005年应运而生，按照设计好的时间表，该体系基本框架预期在2010年建成，国家预防腐败局的设置是其中的一个必要环节。

中纪委副书记、秘书长干以胜2月13日在国新办发布会上透露，为了加大预防腐败的力度，中国将组建成立国家預防腐败局；随后的“两会”期间，又有中纪委高官表示，国家预防腐败局的“三定”方案已获中央编制委员会批准，只是具体挂牌和运作时间尚未确定。可以看到，目前由于职能配置、内设机构和人员编制等问题已基本解决，国家预防腐败局向正式成立迈出了实质性的一步，这对2007年乃至十七大之后的反腐安排都将产生重要影响。

他山之石及中国的回应

从世界范围来看，大多数国家和地区都在不断健全自身的反腐败机制，在反腐败工作中日益以通过教育和预防遏制贪污腐败为工作中心。有关预防腐败的机构设置，主要有三种模式。一是，未建立专门的反腐败机构更遑论预防腐败机构，国家监督职能部门身兼查处和预防腐败双重职能，廉政监督机制运行正常，如美国的司法部、日本的检察厅，英国和瑞典的议会监察专员公署、芬兰的行政监察专员公署。二是，专门的反腐败组织兼具预防功能，不少国家和地区设立了专门的反腐败组织，在其反腐败职能中包括了预防腐败工作，比如香港廉政公署、新加坡贪污调查局、泰国反腐委员会、印度中央廉政委员会、韩国直属总统领导的反腐败委员会等，美国还在参议院内建立规范和品行特别委员会、在众议院建立道德委员会司职对议员贪腐案件的查处。三是，设立专业的预防腐败机构，法国设立的预防贪污腐败中心，目前是全球唯一的预防腐败中心。

成立于1993年的法国预防贪污腐败中心，挂靠于法国司法部，是一所专职的预防腐败机构，受法国总理直接领导，拥有完全独立的工作自由。该中心现有工作人员15名，任期4年、定期轮换，分别是来自有关专业司法和政府部门的专家，不同的职业背景有助于中心全面掌握不同领域的腐败情况。中心的基本任务是通过媒体报道、个人揭发、司法案例和专业研究等途径收集不同公共部门中有关贪污腐败的信息，分析案件类型，总结反腐经验，评估利用新科技手段进行腐败的可能性。考虑到很多公共部门都可能受到腐败侵袭，中心的工作内容既关注受普遍关注的领域，也在一些貌似较“清水”的领域观察和发现新的腐败形式，并且凭借其专业知识接受有关部门请求，提供有关反腐败方面的咨询。此外，中心还通过国际合作来实现防腐，多次参加有关国际组织的反腐败联合行动，到东欧、北欧等国家以及南美、非洲等地区介绍法国打击腐败特别是预防腐败的做法和经验。

我国成立国家预防腐败局属于上述的第三种模式，是对国内反腐败形势和世界反腐败趋势的一个回应，也是与国际接轨、履行《联合国反腐败公约》成员国的义务。我国于2005年经全国人大常委会批准正式加入《联合国反腐败公约》。公约的一个鲜明特色就是注重预防，其第二章的两个条目专门提到“预防腐败政策”，其中第六条明确规定，各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，“确保设有一个或酌情设有多个机构”以预防腐败，并赋予这些机构“必要的独立性”，以及“必要的物资和专职工作人员”。因此，成立预防腐败局已属“箭在弦上，不得不发”，再讨论该机构设置的必要性已无实际意义，更重要的是借鉴法国预防贪污腐败中心等的经验，如何建立和建立怎样的预防腐败局。

虽然此前我国的预防腐败职能在有关部门中已有涉及，比如中纪委、监察部系统的宣教室、党风室、纠风室等，还有检察院系统的职务犯罪预防机关；但由于相关部门职能交叉、责任不明，导致它究竟是党的、政府的还是司法机关的职能无从得知，反腐败各系统之间相互脱节，使得预防腐败工作的开展无规划、无秩序、无效力直至虚无化。因此，在目前中纪委牵头、监察部和纪委合署办公的反腐格局下，即将成立的国家预防腐败局应把分散在不同部门的预防腐败职能，进行一种有效整合和提升，统一行使以下权能：教育宣传反腐政策、反腐理念、反腐措施，引导党员干部不愿腐败、不敢腐败，引导群众通过民主监督使得腐败行为无处藏匿；进行反腐倡廉的制度建设、机制和体制创新，使得党员干部腐败不了；在不介入具体执法活动、不针对具体个人的基础上，针对不同部门、不同领域研究、分析和诊断问题，提出方案和对策，并对实施结果进行评估。

防腐机构需要谨防的几个问题

成立“国家预防腐败局”，当然需要借鉴国际上一些有效的预防腐败的做法；同时，中国有特定的国情和法治环境，很可能遭遇一些特别的困难和问题。在准确定位为预防腐败的宣传教育、腐败可能性分析、腐败线索提供和监督制度拟定机构而非直接调查、惩处腐败的执法机构的基础上，国家预防腐败局应谨防机构膨胀化、权力扩张化、实施作秀化。

由于反腐败工作在当下之中国已成为一个政治任务，可以想见在工作便利性需求与“贯彻落实”需要的政治语境中，在“国家预防腐败局”这个国家级专门机构成立之后，各级地方政府将亦步亦趋地“依葫芦画瓢”，省里、市里甚至每个县都要成立相应级别的预防腐败局。虽然现在关于国家预防腐败局的“三定”方案还语焉不详，具体的公务员数量尚未可知，而随着各地的认真贯彻，一层一级地设下来，不知又将衍生出多少大大小小的官员，这意味着庞大的开支，所增加的监管成本不容小觑。但是，一个机构在中央或省级设定的必要性，是否一定能推演出在下一级设置的必要？“三定”方案的科学性，是否应当考虑到各地发展水平的差异性？君不见，在我国历次机构改革中均出现了“法定膨胀”的恶性循环。因此，我们需要对预防腐败局可能出现的机构纵向膨胀未雨绸缪，防微杜渐。

此外，我国很多政府部门都有自己的直属机构、挂靠单位和各种临时机构，形成了类似“家族制”的现象，预防腐败局也要杜绝通过增加和扩大自己下属机构的横向膨胀倾向。或许，在全球获得极大美誉的法国预防贪污腐败中心只有15名工作人员以及香港廉政公署防止贪污处只有几名员工的事实应当成为我们的借镜，何不见“贤”思齐？

国家预防腐败局是对不同部门预防腐败职能的重新整合，原来纪检、监察部门承担预防腐败职能和检察机关承担职务犯罪预防工作的内设机构应当随之作相应的调整和撤消，这是反腐格局调整后首先必须予以厘清的，否则将造成机构重叠、“多头并举”的局面，最终势必造成推诿扯皮或争权夺利。同时，国家预防腐败局的成立意味着我国反腐败策略上教育、预防和调查、惩处相分离的趋势。

原先反腐败实践中，纪检、监察部门身兼预防和调查双重职能，纪检、监察官员包揽了腐败案件的接受举报和立案调查的权力，其所掌控的对腐败举报立案与否的“筛选”权成为一种备受诟病的寻租方式；更有甚者，有的纪检官员为从立案调查权中牟利，通过怂恿举报来敲诈有关当事人，湖南郴州便曾发生类似的案件。上述现象所造成的社会反响极其恶劣，危及我国反腐败工作的正常进行，从而不得不直面谁来反“反腐败”者的腐败这样无奈的绕口令式的问题。因此，要防止国家预防腐败局的权力不正当地从教育、预防向调查、惩处进行渗透和扩张，一旦如此，反腐格局调整的初衷将事与愿违，反腐败工作又将遭遇倒退。“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”，国家预防腐败局既要做到让自身教育、预防的权力不被调查、惩处的权力蚕食，也要做到教育、预防的权力不向调查、惩处的权力任意延伸，也许在当前各部门千方百计扩权的现实环境中很难做到，但这无疑是必须的。

时下的中国，不少好的政策举措在实施时流于形式，所谓的贯彻落实要么以文字材料对文件要求，靠的是笔头功夫；要么是强调量化指标，政绩考核也依赖于各种各样的数据。以预防腐败而论，一方面，目前诸如“从源头上预防和治理腐败”、“从侧重打击转为标本兼治”等说法在各级领导讲话和众多文件中已成为流行政治话语，但究竟怎么开展预防腐败，并无一套系统而成熟的规定，这项带有一定探索性质的任务很容易让地方无从下手，很容易走向读读文件、编编材料、做做表面文章等简单化、形式化的通病。另一方面，由于防腐成效很难在短期内进行准确的量化评估，而负责预防腐败工作的官员有其政绩显化需求，上级衡量反腐业绩也容易按老思路考察数字上的“硬指标”，如此一来，中央再怎样强调“预防与打击并重”，也可能无法阻止各地自愿追求立案和查处等数字上的漂亮、从而堕入“重打击轻预防”的误区。设立国家预防腐败局要摆脱以往政策落实中的习惯性窠臼，建立一套全新的预防腐败工作业绩的评价体系，以谨防在具体实施中流于形式而以作秀告终。

此外，还要引检察机关一度推行的“预防职务犯罪基地”实践以为戒，检察机关对于成为“预防职务犯罪基地”的单位，在其腐败事发后，往往为维护颜面而“大事化小、小事化了”地从轻处理、“防而不打”，检察机关与“预防职务犯罪基地”一定程度上演变为纵容腐败的利益联盟；预防腐败局要坚决防止自身堕落为涉嫌腐败单位或腐败者的保护伞。

制度比机构更重要

国家设立预防腐败局凸显了构建完备的反腐败体系的努力，也彰显了从制度上寻找反腐根源的努力。但是，新机构的设置也只是制度的一部分，不能将其视为反腐败的最终结果。我国掀起的反腐败浪潮不可谓不大，机构、人员和财力的投入不可谓不多，但依然是“前腐后继”，这不能简单化地归因于缺少一个机构，或者恰恰证明的是，腐败的多少、反腐败的成效和机构设置与否没有必然的联系。因为无论怎样强势的机构，在特定权力格局与制度性腐败环境下，仍可能无力回天。

自十六大以来，胡锦涛总书记曾多次强调：“依靠制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉工作的根本途径。”今年“两会”期间，温家宝总理在答中外记者问时指出:“解决这个问题，首先还得从制度上入手……就是要推进政治体制改革，减少权力过分集中的现象，加强人民对政府的监督。”信哉斯言！

从相对宏大的视野来看，减少权力过分集中的现象无外乎如次几点。其一，适当分权，合理配权。改变现行体制下一把手权力太大且不受监督的局面，建立起科学民主的决策机制，赋予纪委、监察部门和司法机关以及即将设立的预防腐败局独立处置权而使其确有作为。其二，依法用好权力，打造透明政府。将公共权力的行使置于阳光之下，重大项目审批、重大经济决策等事项，都必须公开、公正和透明，让听证等行政程序机制发挥应有作用，而不是走走过场，为政府行为的合法化作嫁衣裳。其三，健全民主监督机制。要让各级人大、政协在监督中真正“硬”起来，将公共部门和政府官员置于群众和舆论监督的汪洋大海之中，2006年全国纪检监察机关查处的案件有46.2%来源于信访举报就体现了民主监督的效用。其四，建立官员对“下”负责的机制。改变造成官员“只对上不对下”局面的人事任免机制，让群众的监督与手中的选举权有效结合起来，迫使地方党政领导必须向选举他们的群众负责。最后，构建更加严密的惩戒机制。腐败的高收益和查处的低概率现象应予纠正，使少数官员的侥幸心理破灭，通过让腐败者承担高成本督促其自律，否则利益驱动的作用远大于腐败惩戒的约束力。

然而，任何高妙的理念、宏大的机制都要经由细小制度切实实现。这些制度总是具体而微、种类繁多，我们姑且“荦荦大者，举其数端”。一是官员活动记录制度。这个由新加坡首创的制度，要求公职人员以书面形式记录下每天的公务活动和与公务有关的私人交往，尤其必须记下其中有违清廉的事项，作自我对照和供上级审查之用，若有隐瞒作假，即予处罚；它有利于促进官员自律，有助于预防腐败行为的发生。二是礼品限制制度。礼品是一个极其宽阔的灰色地带和能量巨大的腐敗源泉，不少国家都对公职人员的礼品收受作出了相当严格的限定，明确规定可接受礼品的价值上限，要求不能向上级官员赠送礼品，也不能接受比自己工资低的工作人员的礼品，违反者予以开除或构成犯罪。三是责任连坐制度。上级官员对于直接领导的下级官员的腐败等重大违规行为负有连带责任，推荐官员人选的人对其所推荐上去的官员所犯的腐败等重大违规行为也负有连带责任，各国以主动请辞的方式承担连坐责任已经成为一种惯例。四是放心举报和鼓励举报制度。香港廉政公署在多处设有24小时的报案中心，所有投诉均会保密，泄密者将受到法律追究，以确保投诉者无后顾之忧，并且这些投诉将列入不经“筛选”的报告之中，供随时展开调查；有的国家还制定了举报奖励制度，保证言路畅通，以鼓励民众对腐败现象和腐败分子的举报工作。

前几年国内出版过一本书《总统是靠不住的》，同样，机构也是靠不住的。制度，只有建立起完备的制度并不折不扣地执行，反腐败才能真正进行到底，政治清明、官员廉洁也才真正可期。