甘肃尝试“公民立法”

韩　永

甘肃人大将公民提出立法建议项目的权利，用法规的形式确认下来。这个看上去的“一小步”，但却在激活“沉默的大多数”。“你有没有想到这一规定会产生如此大的反响?”

“没想到。”

“你是否认为这一规定具有破冰的意义?”

“我不这样认为。”

这是本刊记者与甘肃省人大常委会法工委主任杨兴昌的一段对话。

甘肃省人大常委会因为9月27日通过的一个地方性法规——《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》在国内引发诸多关注。被人们认为“具有破冰意义”的，在于该修正案第四条中的一句话：“其他机关、企事业单位、社会团体、公民均可直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目。”

以法规的形式确认公民拥有直接向人大常委会提出立法建议项目的权力，在国内尚属首次，被一些媒体评论为“开启了公民立法的新时代”。

不是提案权 而是提议权

“媒体似乎有一个混淆，”甘肃省人大常委会法工委主任杨兴昌在接受本刊采访时说，“这是一个提议权，而不是提案权。”

提案权指将法规案提交人民代表大会表决的权利，这是一部法规产生的最后一个环节，因而提案的主体被严格限定，《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》第八和第九条规定，只有“省人民代表大会主席团、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省人民代表大会专门委员会、一个代表团或者十名以上的代表联名，可以向省人民代表大会提出法规案。”

“即便是全国人大常委会主任，也没有提案权，”杨兴昌表示。

提议权则是对要立什么法向人大常委会提出建议的权利，这是一部法规产生的最初环节，因而强调权利主体的广泛性，上述修正案第四条规定：“省人民代表大会代表、各专委员会、常务委员会工作部门、省人民政府各部门、省高级人民法院、省人民检察院，可以向常务委员会提出制定地方性法规的建议项目。其他机关、企事业单位、社会团体、公民均可直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目。”

在澄清了不是提案权而是提议权后，这条法规的突破性意义为两点：一、以法规的形式确认公民具有法规提议权；二、公民提议的形式大大放开——从前国内普遍的做法是，在法规草案征求公众意见时公民方去参与提议，而现在可以随时向省人大常委会提出自己认为应该立法的项目。

“这使法规反映民意的路径更为畅通，”杨兴昌认为，“而一部法规反映人民群众的意见越准确、越广泛，其立法质量就越高。”

在甘肃这条探索民主立法的道路上，既有实践上的推动，也有理论上的推动，这两方面都有代表人物，前者有徐辉，她因一份《黄河甘肃段水污染防治办法》的立法建议而为业内称道；后者有张有亮，他是《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》的主要起草者。

徐辉：一个人的立法通道

徐辉现为兰州大学经济学院教师，而提出那份立法建议的2002年9月份时，她还是一个兰州大学法学院研三的学生。

“提交这个《黄河甘肃段水污染防治办法》的立法建议，既有偶然性，也有必然性，”徐辉告诉记者。徐辉是兰州本地人，对流经兰州市内的黄河有很深的感情，但像国内大多数流经市区的河流一样，黄河甘肃段污染严重，不仅有上游的化工企业带来的工业污染，还有居民的带来的生活污染。

对黄河污染的持续关注加上法律专业背景，徐辉将硕士论文选题的方向定为“如何用法律的手段进行黄河甘肃段污染防治”，她当时的思路是，“既然可以依法治国，为什么不可以依法治水呢?”到了2002年8月份，资料的积累已经非常丰富。

这时，当地报纸上一个有关甘肃省人大常委会征集立法建议的通告吸引了她。“这是一个机会，”她决定试一试，毕竟将个人的关注对象和研究成果转化为可能的法律，对任何一个研究人员来说，都是一个巨大的诱惑。

于是，她花了一个多月的时间，赶在通告截止日期之前将一份长达70多条的《黄河甘肃段水污染防治办法》建议稿送到了省人大法工委。

“看了之后，我们觉得非常不错，”甘肃省人大常委会法工委副主任万宗成告诉记者。当时，正值当届人大常委会任期的最后一年，法工委面临着要为下一届人大常委会制定五年立法规划的任务，考虑到黄河治污的问题非常紧迫，就将徐辉的建议稿列入了五年立法规划中。

一份公民的建议稿被列入立法规划，在甘肃省还是第一次。

但接下来怎么走?法工委和徐辉本人都不清楚。建议稿显然还不完善，需要进一步研究。“这条路子是对的，还得继续往前走，”万宗成回忆当时的想法时说。最后，考虑到“单位和个人毕竟不太好衔接，”法工委在2005年将这一项目委托给兰州大学法学院继续研究，并在此基础上写出草拟稿来。

委托立法在当时是一个新的尝试，与兰州大学一同成为受托单位的，当年还有包括西北师范大学、兰州理工大学在内的五所甘肃省内高校。徐辉的建议稿在这个过程中充当了抛砖引玉的角色。

兰州大学法学院于2006年完成黄河甘肃段污染防治的进一步研究并写出草拟稿，但兰州大学不能作为提案单位，法工委的下一步工作就是如何让这一草拟稿走上提案程序，于是找到了省人大环境资源保护委员会。

“环境资源保护委员会认为草拟稿还是不错的，但是目前时机尚不成熟，”万宗成告诉记者，困难主要集中在两个方面，一是甘肃省地下管网很不配套，污水无法汇集；二是资金短缺。“黄河甘肃段治污，不仅甘肃受惠，内蒙古、宁夏也跟着受惠，但巨额的资金却只有甘肃一个省出，负担很重。”

“这并不意味着这一草拟稿已经走到了尽头，”万宗成说，“它的出路有两个，一是在条件成熟时转化成地方性法规，在这一通道受阻的情况下，还可以以政府规章的形式出现。”

“即便是最终没有转化为法律性文件，对我们来说也是一个很大的进步，”万宗成说，“毕竟公民参与立法的通道已经打通了。”

张有亮：直接民主的间接试验

兰州理工大学法律系副教授张有亮，是甘肃省公民参与立法理论上的先行者。

他领导的团队是《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》的起草者，“公民可直接提出立法项目”的规定正是出自于他们之手。

张有亮与法工委建立合作关系的过程应了一句老话：不打不相识。2004年底，在甘肃省第一届地方立法研讨会上，应邀出席的张有亮对《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》提出了尖锐的批评，“主要就是指出其与《中华人民共和国立法法》的抵触之处，”却取得了意想不到的效果，博得法工委主任杨兴昌、副主任万宗成的赞赏，后者干脆将对《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》修订的项目交给张有亮团队，并将修订的主题定为“民主立法”。

“我们当时的一个指导思想是，探索从间接民主向直接民主转化的有效形式，”张有亮说。这显然是一个敏感话题，但他认为这是和谐社会的应有之义，“和谐社会提倡一种公民参与的精神，立法参与正是对此的一个有力诠释，”“以前实行代议制，其背景是公民直接参与的条件尚不成熟，”张有亮说，这里的条件有二，一是公民有没有参与的意识，二是有没有参与的能力。

“目前，这两个条件都已经基本具备，一方面公民民主参与的意识不断觉醒，另一方面，信息的渠道逐渐畅通，以前由政府部门独占的信息，现在已为越来越多的人共享，公民直接参与的信息源瓶颈已经大大缓解。”

原来的立法建议多从政府部门中征集，部门利益法律化的现象比较严重，现在立法建议取之于民，从源头上找到了民意的依归。

张有亮甚至设想能建立一种民意自动生成机制，“由法工委建立一个立法建议库，立法时，就从这个建议库中寻找民众呼声最高的直接纳入立法规划。”

而将公民可以提出立法建议项目写入修正案，其实只是走了“一小步”，“原来省人大常委会内部有个文本，规定社会团体可以提出立法建项目，我们想既然社会团体可以提，公民也应该可以提，”于是就将公民纳入可以直接提出立法建议项目的权利主体中，这一看似不经意的“一小步”，却激活了原来“沉默的大多数”。

从这条规定的性质来看，并非如张有亮所愿的“直接民主”，公民的建议仍然要走代议各种程序，“但起码它直接反映了民意，”张有亮说。

跟杨兴昌一样，张有亮也没有意识到这一规定的重大突破及由此带来的强烈反响，“说实话，当时有些忐忑不安，”张有亮坦陈，“一是考虑能不能通过，二是考虑在制度尚不成熟的情况下，这样的规定会不会流于形式。”

张所说的尚不成熟的制度，是指公民全程参与立法的制度，“现在的情况是两头已经放开了，中间还是一片空白。”中间(主要是指法案的审议阶段)这一块的公民参与要解决一些棘手的问题，“比如现在法案的审议阶段法律顾问可以旁听，那普通公民可不可以旁听?可不可以发言?发言怎么处理?怎样在制度中体现?”“比如说我就是表示反对，这个反对是一个什么样的话语权?”

“中间参与的环节如果不解决，民主参与就有流于形式的危险，”张有亮说。

不过，法工委在这方面的态度倒是很坚决，鼓励他对公民全程参与大胆地进行制度设计，“这个难度不小，主要是我国的人大开会是封闭式的，而不是开放式的。”

这些法律专业人士们很渴望将自己的研究与现实的需要结合起来，这让他们价值实现的渠道更为直观，而不再是看上去仅仅是文字游戏。

然而最终，很多让张有亮引以为傲的制度比如回避制度、反馈制度最终都没有出现在定稿中，因为这些制度无一例外地在审议阶段引起了激烈的争论，张认为，与其将包含这些争议巨大的条款放入修正案，并在被否决并被搁置的可能性较大的情况下提交表决，还不如暂时搁置这些争议，以免因这些争议延误了法案其他条款的实施。

渠道通了，水会来吗?

杨兴昌不愿将公民直接提出立法项目的作用看得很大，还有一个担忧，“公民有没有足够的热情?能不能提出高质量的建议?”

正是出于这种担心，修正案中的这一条在审议环节引来了一些争议，“我的观点是，首先是我们给没给这个渠道，”张有亮说。

“渠道修通了，到底水有多少，不好说，估计刚开始不会太多，”杨兴昌说。

对于这个问题，甘肃省人大常委会法工委法规一处副处长张子军给出了乐观的答复。早在2000年，甘肃省白银市农业局的一位职工，就提出了比较系统的防沙治沙的建议，建议的很多内容后来成为甘肃省防沙治沙地方性法规的组成部分。

兰州市的一位老人，捐献器官心切，却被很多医院以无法律依据为由拒绝，最后拿着一个纸片找到法工委门上，纸片上草草地写满了有关器官捐赠的立法建议。“民间并非缺乏这样的热情，”张子军说。

自发的热情在参与的初期可以依赖因新鲜感激发出来的个人荣誉感进行维持，但要可持续地保持这种热情则要借助于必要的激励机制，“电视台为什么能有那么多好看的节目?悬赏机制是其中的一个重要因素，”张有亮说。

法工委认为目前建立这种奖励机制还有难度，“主要是标准不好把握，你说是(表决)通过的建议给奖励还是不通过的给奖励?不通过不代表质量不好，也不代表作用就小，”“实践中不大好操作，”万宗成说。