成都试点“土地换身份”

何忠洲

此前集体土地不能入市，以及由此造成的与国有土地入市巨大的价格差，造就了今次“双放弃”过程中政府与农民共赢。

在成都正式成为国家统筹城乡综合配套改革试验区之后，其辖下的温江区打了改革的头阵。一个显得有些拗口的词成为温江贡献给城乡统筹的一份厚礼：“双放弃”。

所谓双放弃，准确的表述是：农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的,在城区集中安排居住,并享受与城镇职工同等的社保待遇。

7月4日，国家劳动和社会保障部农村养老保险司司长赵殿国在温江区调研时，对“双放弃”给予高度评价，称这一制度有利于加快城乡统筹进程。

而这一做法也得到成都市的肯定，被纳入成都市的试点规划并在全市乃至全省范围内推广。甚至同是国家统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，也派人前来取经。

温江“双放弃”

2006年3月，根据成都市温江区制定的《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见(试行)》和《关于放弃宅基地使用权和土地承包经营权农民参加社会保险实施细则(试行)》，“双放弃”正式开始启动。

温江区万春镇幸福村村支书郭建平是这样传达区里的精神的，“哪家愿意放弃自家的承包地和宅基地，就可以和征地拆迁一样享受政府的安置补偿政策，到政府规划的安置区内居住，还可以进城优惠买房!”

得知这一消息，温江区农民很快做出了反应。到第一批报名截止期，几个月时间，就有4700多户农民报名参加。这一数额远远超出了预计。

之前出台的限制政策开始起到遴选的作用。这些限制条件，温江区农村发展局局长王旭昆说，主要体现在两个方面：

一是农户年人均纯收入必须达到5000元以上，其中80％以上来自非农产业。这样他们自愿“双放弃”后，能够承受城镇居民社保的缴费水平。

二是在如下区域内居住的农民优先考虑：城区规划的优先发展区、城市的基础设施建设即将延伸的区域、在“拆院并院”过程中整体成片集中区。

经过村委会的公示、征集意见，区镇(街)的遴选，1180个农户(3894人)最终入选。

按照村委会和他们签订的协议，他们中的大部分将跨区域搬进由政府统一修建的电梯公寓。位于万春镇天乡路社区的大同上郡是其中的一个。8月31日，记者在现场看到，主体工程已经完工的大同上郡正在紧张的后期施工过程中。

与大同上郡一路之隔的，是花乡民居。这里是温江区著名的征地农民安置区，也是大同上郡可以参照的地方——按照温江区《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见(试行)》(温委发[2006]66号文件)，“双放弃”农民所享受的待遇“参照征地农转非人员”。

雨后的花乡民居显得明亮而整洁。一色的五层楼，共有25栋，门口的保安不住地打开栏杆，夏利、桑塔纳、小面包、摩托车，不同的车鱼贯而入。三三两两穿着整齐的老人拉着小孩在小区的健身处散步。修理得整整齐齐的花卉在路边上怒放。

这已经是一个典型的城市成熟小区的模样。偶尔，一个戴着斗笠，嘴里别着长烟袋的老汉，骑着自行车从你身边悠然而过，颇显幽默地提醒人们，在两三年前，这里居住的人都还是成天在地里刨食的农民。

花乡民居的对面，即是天乡路社区服务中心。颇类政府一站式办公的这里，求职、纠纷、低保申请，居民们所要面对的一切事务，在这里都有专人接待解答。

而在小区门口搭辆小摩的，顺着笔直的大道，往几里之外，便能看到中国农村最为普通的场景：贴着白磁板砖的两层楼，掺杂着砖瓦结构的平房，零星地掩映在绿水青山之间。

黄昏的夏日已经无事可做。郭启云正和几个邻居坐在房前打麻将。他告诉记者，他申请“双放弃”获得成功，一家都“高兴的跟过年似的”。“我盘算过，怎样都划算。”

做一个城里人，这本身就是一件极为吸引人的事情。更何况对郭启云这样的一个老人来讲，每个月能拿到210元的社保，像电视里面城里人那种悠闲度日，实在是从来没有想过的，现在一切都指日可待。

农民与政府的两笔账

“双放弃”中的农民与政府，彼此都有笔明确的账。

郭启云一家四口人，共承包有4亩多地。住房的宅基地按人平两分地算，也有8分地。

土地补偿，温江区规定：“农民应得土地补偿，按所在村组的宅基地、林盘地、承包地、自留地人均面积应补偿额计算。农户的宅基地和林盘地上的附着物，在实施搬迁时根据协议锁定数额进行补偿；自留地和承包地上的附着物，在实施搬迁以前，由农户耕种经营，在实施搬迁时，由农户自行处理，政府不再予以补偿。”

按照和村集体的协议，郭启云家能拿到的现金收入为：承包地补偿，每亩地24000元，村集体一分不留，全归个人；宅基地，能够拿到近一万元。这一共就能拿到十多万。

而另外一个收入是预期的社保。郭启云刚好六十岁。搬入大同上郡之后，一次性缴纳9100元后，每个月他能够拿到210元(最近听说又涨了)。以活到80岁计，20年，他能够拿到近六万元。另外搬入的头三年，每个月家人平均还有20元的水、电、气费用补贴(共五年，后两年减半)。

零零星星的算起来，“双放弃”一项，他的收入能够达到近20万。

而支出同样是定量的。最大的支出在买房。按照规定，经审核批准的“双放弃”户，可按政府规划要求在全区范围内购买集中居住区的定向安置房居住。定向安置房按3种标准作价购买：人均35平方米以内按入住居住区的安置价购买，人均35平方米至45平方米按成本价购买，人均超过45平方米的部分按市场价购买。

温江区农村发展局局长王旭昆说，按照初步核算，安置价大致在320～350元/平米之间，而成本价，大概在700～800元/平米，市场价，在大同上郡这样的地方，则达到1200元/平米。

郭启云按安置价买一套房，四口人就是100多平米，需要花掉四万多。

而没有了土地，每个月的生活费便要体现为现金支出。四口人，每个月怎么也得三四百元。

这些收入与支出总体核算下来，按照郭启云的计算，大体上是略有节余。

但是，相比农耕劳作的辛苦，到城里不仅相对清闲，而且工作机会也多得多。郭启云和老伴在家，儿子成家了在外打工，田地基本上就属于忙得过来就忙，忙不过来就放在那里的状态。一年下来，一亩地还到不了1000元的收入。

假如不搬，那就意味着他的将来所能依靠的，惟有儿子。郭启云非常清楚，在孝道日衰的乡土社会，这一点并不能得到保障。更何况儿子要在外面打工谋生。

因此对郭启云这样的农民来说，这笔账算来是划算的。

同样划算的还有地方政府。

据悉，首批1000多户共放弃耕地近3700亩，放弃宅基地1000多亩，扣除建房用地后可节约出可置换使用的宅基地900多亩。

这些地在被集中之后，通过政府一系列的运作，有的直接成为国有土地(规划区内的一些宅基地)，有的被转换进入国有土地储备，有的继续保持集体性质，经整理后形成规模。

纳入国有土地可出让的部分，在短期内就将产生巨大的收益。按照王旭昆的计算，原本最多25000元/亩的集体土地，在转入国有后，经过一系列的置换，出让拍卖时，每亩至少能拍到100万元以上。

天香路社区党支部书记王世军告诉记者，早在两年以前，天乡路社区所在的一处还比较偏僻的土地，每亩的拍卖价就高达70万元。而在两年之后，这里的基础设施更加完备，环境更为优美，而且周边旅游业也都发展起来了。

“现在一亩地拍卖至少在150万元以上。”他说。这一结论和王旭昆所言相差无几。王旭昆的估计范围在100万～200万元/亩之间。

而且，随着城市化的进程，土地的升值空间还很大。其间政府的收益可想而知。

再加上无法转换为国有土地的那些耕地，经过整理成规模后，承包出去，还有一定的收益。

据温江区政府相关负责人公布的计算，政府前期对“双放弃”的每个人补偿高达12万元。但是，预期的收益将远远大于支出，而且这种预期的实现，在城乡统筹发展的试验下，变得越来越现实。

而“双放弃”前期的搬迁、社保等等，“相当于是政府用现金来‘收购农民手中的宅基地使用权和土地承包经营权。”王旭昆说，“政府买的是土地的预期未来。”

为什么是温江

毫无疑问，“双放弃”所体现的，仍然是一个土地财政。只不过，此前饱受诟病的土地财政，在温江“双放弃”的局面下，成了政府与农民双方都满意的事情。

温江“双放弃”的特点在于，它与农民进城结合了起来，而且采用“政府引导、农民自愿、政策激励”的方式。

一方面，它有力地消除了“空壳村”，能有效地推动农民向城市转移，另一方面，也通过规模集中，使分散的小农经济产生更大的效益。

目前，温江区农村富余劳动力向城镇和非农产业转移率已达86.7％，农民人均纯收入和城镇居民可支配收入分别达到5352元和12494元，城市化率已达46.6％。

而且，通过“双放弃”，温江打破了镇域限制，农民实现了自由择居。

以前，因为镇与镇之间拆迁安置标准不同，如果要异地安置农民，会涉及“找补”的问题，“镇与镇之间算起账来太麻烦”。但在新政策中，明确规定可以跨镇域进行异地安置：“跨镇域置换安置房的，由各镇街按置换房屋所处的区位和地段差异、建筑及配套设施建设等实行差价结算……差价由区财政给予补贴。”

这种改变，和之前征地时农民的被动接受是有着本质性区别的。

“双放弃”之所以在温江得以率先启动，和温江本身的地域与发展情况密切相关。

地处都江堰自流灌溉区的温江距离成都市中心城区正西16公里，幅员面积277平方公里，是成都市面积最小的郊区(市)县，总人口为32.9万。

一直以来，这里都是成都发展比较好的地方，因为土地肥沃、物产丰富而享有“金温江”的美誉。因为小且地处成都市附近，环境也优美，温江连续10年跻身四川省县域经济十强，连续6年保持“全国百强县”称号。

它的社会均衡程度也远远好于其他很多地方。目前，全区城乡居民收入差距已由2003年的2.47:1缩小到2006年的2.3:1，低于成都市2.6的平均水平和全国3.2的平均水平。

从2000年起，温江区就开始实施农村最低生活保障制度。2002年，开始实施特困残疾人专项生活补助。2003年，开始实施农村独生子女父母奖励扶助工作。这些为2006年开始实施的农村“双放弃”工作都提供了经验。

而之前作为安置征地农民的花乡民居，本身也构成了示范。

是以，温江区委书记李刚说，“温江在成都最具有率先把城乡一体化美好蓝图变为现实的条件和优势。”

风险的应对

当然，对这些试验而言，相应的风险依然存在，面临着市场诸多不确定因素，如土地价格的不可控制等因素。此外，整个运作涉及到极大的资金量，资金的有效管理与运作，本身也对政府提出了相当高的要求。

而更为根本的问题在于，利益分配的公开、公正性，农民的利益在目前的框架下是否能够真正得到保障落实。

有人曾经担心，“双放弃”后涉及到就业、城市配套设施，有一环不够，失去土地的农民进城仍将陷入极大的困难，因此主张对此设立一个风险基金。

这一切，实际上也就是城乡统筹所面临的共同问题。

在“双放弃”的具体操作中也存在一些疑问。温江区万春镇的何姓镇长曾在接受记者采访时表示，距离城镇较远的片区村民要积极一些，而靠近城镇片区的村民更多的还在观望，因为他们在城镇规划区内，有征地拆迁的可能，“他们还在观望会不会有更优惠的安置政策。”

那么远郊积极、近郊观望的局面，会不会使得农民“双放弃”的土地零散、无法形成规模，且无法形成高额的级差地租呢?因为在更偏远的郊区，土地是不值钱的，因为没有人会选择到偏远的郊区投资。

政府的一系列运作解决了这一问题。“拆院并院”是其中非常重要的一个政策。

所谓“拆院并院”，即按照国土资源部的相关政策，将分散居住的村民集中到规划好的城镇、中心村、聚居点，改善村民生产生活条件，整合农村集体建设用地资源，促进农村劳动力的转移和村民增收，努力实现土地利用方式的根本转变。

根据王旭昆的介绍，被放弃的承包地在经过整理后，符合预征收储条件的被区土地中心收储，其余的由国有投资公司区隆博公司统一管理，进行土地流转，并引入大的业主经营以增加收益。

在宅基地、承包地被征(收)用为国有土地或土地指标实现异地置换后，通过拍卖、开发等方式，政府能够很快就从中获得的土地收益。除了按比例提取专项资金，偿还区、镇(街)财政前期用于农民安置的费用支出，其余的还可由区政府统筹安排，用于集中居住区的公共设施配套建设、农民社保和村(社区)集体经济发展。

通过政府的一系列运作，就是偏远地区的土地，依然可以通过置换等方式，在转换性质后产生巨大的土地级差收益。王旭昆认为，这一点决定就是偏远的农村也可以实行“双放弃”。

最大的困难在于政府财政的先期预付。在“双放弃”启动前期，农民的补偿费用、为农民购买社会保险的费用、农民转移就业补助费、入住规划区农民的水电气和物管费等，这些都需要预先垫付。

温江区农村发展局局长王旭昆说，这才是温江真正感到有压力的地方。人均12万的先期投入，使得财政压力极大。也正是因为这个原因，温江的“双放弃”采用了分批实施的办法，以使得资金逐渐得以流转。

“双放弃”之外的做法

作为温江区统筹城乡发展的重要举措，“双放弃”在整个的布局中并不孤单。

就在成都市推广“双放弃”的同时，温江开始在农村试点“两股一改”。

“两股一改”，具体是指：农村集体资产股份化、集体土地股权化，同时配套实施以转变农民身份为目标的村改社区。

具体做法是，以村(社区)为单位将集体资产股份量化到人、集体土地股权到人。农村集体资产股份化和集体土地股权化后，交由村级股份经济合作社统一管理，合作社对全村的土地进行一次整理。有项目支撑的村(社区)由合作社统一与项目业主签订土地流转合同，按股份和股权享有相应的收益。暂时没有项目的，由村级股份经济合作社统一经营。

这是对农村治理结构的一次大调整。经过“两股”，传统集体所谓的所有者缺失问题将得到有效解决，通过“一改”，村委会作为公共服务机构，将不再集经济社会等诸多功能于一身。

此外，对农村本身的发展，也根据不同的区位，进行各有特色的引导。

在近郊，成都市已经成功地打造“五朵金花”：“花乡农居”“荷塘月色”“东篱菊园”“幸福梅林”和“江家菜地”。

这是位于成都市锦江区三圣乡五个相隔不远的村落，处于城市通风口绿地。按照规划，这里是不能作为建设用地的。成都市锦江区政府根据三圣乡的红砂村、万福村、驸马村、幸福村和江家堰村不同的经济社会发展情况、区位条件及自身特色，对城市和农村基础设施拉通考虑，实施景观化打造，大力发展观光农业，走休闲经济之路，“五朵金花”称为成都休闲农业的一张名片。

记者8月31日乘车去“幸福梅林”吃晚饭，一个个整体包装设计的农家小院颇为别致。夜晚，在巨大的荷田之上，虫鸣蛙叫，乡土味道怡人。

据悉，2006年，锦江区农民人均纯收入为7269元，而“五朵金花”中的红砂村就达到8008元。

通过打造“五朵金花”，成都市探索出一条近郊发展不征地、不拆迁、不失业、不失利、不失权和加大财政扶持的“五不一扶持”，统筹城乡发展，建设新农村的路子，当地农民实现离土不离乡，就地市民化。

而对远郊，成都市则创造出“汤营模式”。邛崃市羊安镇汤营村原本是川西普通的一个村庄。2006年，邛崃市国有独资兴农公司出资100万元作为政府引导资金，汤营村506户村民按照“依法、自愿、有偿”的原则，以1000亩土地经营权入股，集体经济组织以土地整治新增的60亩土地入股，组建了汤营农业有限公司发展现代农业。汤营农业有限公司不仅让村里300多名年龄偏大的村民实现了就业，而且解决了周围村组100多名村民的就业问题。同时，又从农业中解放出100多名本村劳动力从事二、三产业。农民人均纯收入由2005年4320元提高到2006年的5373元。

作为试验，成都的这些经验开始受到重视。记者看到来自重庆的一份报告，详细地记叙了在成都参观考察后的总结与思考。