中国现行生育政策由来

陈　晓

从上世纪70年代的“晚、稀、少”，到1984年确立并影响至今的中国计划生育政策:大中城市居民只允许有独生子女、农村独女户可生第二胎——这个决策过程时间非常短。其背景是，中国的经济发展目标已经等不及完全依靠生产力的发展来控制人口

1850年，马克思在《国际述评》中这样评论中国的人口：在这个国家，缓慢地但不断增长的过剩人口，早已经使它的社会条件成为这个民族的大多数人的沉重枷锁。这时的中国正走到人口增长的第三个坡顶：总人口约4.5亿，每年新增人数约为45万。

但和新中国建立后的人口增长相比，1850年实在是不足挂齿。在上世纪50年代和60年代，中国经历了两次人口增长高峰，城市的就业和粮食供应都成为问题。“因此出现了人口回流的倒退现象，” 国家计划生育委员会专家咨询组成员马瀛通说，“知识青年上山下乡，从城市流向农村。”

最早的生育控制是从地方城市开始的。60年代初，天津，上海，广东等城市地区率先提出了自己的节育措施。1972年8月21日，卫生部在向国务院写的《计划生育工作调查报告》中，将城市的生育控制经验总结为“晚、稀、少”方针。所谓“晚”，指男女双方在25岁以上结婚；“稀”，指婚后生育间隔长一些；“少”，指一对夫妇只生育两个孩子。当时中国并没有一套完整的计划生育组织机构和网络体系，这个未经大肆宣传的生育准则却显示出了惊人的效力。以总和生育率(即一个妇女一生生育孩子的数量)来衡量，1970年为5.81，到1979年则降为2.75.

生育控制从城市自发开始，或许可以印证人口学家梁中堂的话：计划生育的本质是工业革命以来的社会生产力发展给人类提供的一种符合人性的生活方式。

但中国的经济发展目标已经等不及完全依靠生产力的发展来控制人口。1980年中国人均国民生产总值250美元，而目标是2000年达到1000美元，一位前国家计划生育委员会成员告诉记者，为达到这个目标，当时提出了几个测算方案：如果妇女总和生育率控制在1.0，上世纪末人口数为11亿多;如果控制在1.5，总人口为11.7～11.8亿;如果是2.0，则人口稍超过12亿。“为了达到必然控制，我们实行更严格的一胎政策。”这位前计生委工作人员说。

1979年12月中旬，国务院计划生育领导办公室在成都召开各省、市、自治区计划生育办公室主任会议。时任副总理的陈慕华在会议上提出：“提倡一对夫妇最好生一个孩子，是我们计划生育工作的着重点转移。过去我们说,‘最好一个，最多两个。现在提出来‘最好一个，后面那个‘最多两个没有了。这是我国目前人口发展中的一个战略性要求……”

1980年9月25日，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》指出：“为了争取在本世纪末把我国人口控制在12亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。”

根据梁中堂对这段历史的研究，生育政策从“晚稀少”转为只生一个，决策时间非常短，但它的影响至今已30多年。

然而，从1981年到1983年，即“一胎化”政策推行最核心的三年，妇女总和生育率比之前、后的年代都要高出许多，1982年甚至达2.79，超过1979年的水平。

虽然一胎化的生育政策在各地推行都遇到很大阻力，但大部分地方政府依然倾向更严格的控制。据梁中堂的回忆，当时26个省、自治区中，同意允许生两胎的只有山西、辽宁、浙江、河南、广西、云南等6个省、自治区；北京、天津、内蒙、江苏、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、四川、贵州、陕西、甘肃、青海等15个省、市、自治区和全军计划生育领导小组均赞同提倡每对夫妇只生一胎，有实际困难的，可以批准生两胎；河北、吉林、黑龙江、上海、江西等5个省市则主张不改变《公开信》的政策口径。

此后，对“有实际困难可批准生两胎”的条件控制上，也是几经进退。1982年规定了农村有十种情况可以生二胎，据测算，根据这一规定生二胎的只占一孩夫妇的5% 以下。争执的一个要点是是否放开农村独女户的二胎生育上。如果放开此条件，可以生育二胎的育龄妇女预计达到50%。争执一直持续到1989年，时任国家计划生育委员会主任的彭云要求各个省人大常委会制定出有关生育二胎的具体条例，多数省才将农村独女户可以生育二胎写进条例并执行。

从公开的中央文件来看，1984年4月发布的7号文件是计划生育政策转变的又一个里程碑。文件中第一次明确使用“现行的计划生育政策”的表述方式。“现行生育政策”主要包括三部分：以大中城市为主的“城镇居民”一对夫妇生育一个孩子；第一胎生育一个女孩的农民允许生第二胎；少数民族可以生2～4个孩子。

(感谢梁中堂先生对本组文章的帮助）