调控倒逼法律突破？

刘　彦

宏观调控是否真如有些学者认为并未点中地产业穴道？

农民如何分享城市化和工业化带来的土地增值收益？

“由于政策措施没有涉及到土地利益分配的实质性调整，从今年前10个月的情况看，房价调控收效甚微。”一份旨在总结今年国家实施宏观调控政策效果反馈的学者报告中如是说。

“根据我们实地调查的情况来看，的确是改革不到位拖了宏观调控的后腿。”国家发改委宏观经济研究院经济运行与发展研究室的李军杰对《中国新闻周刊》坦言。

在这份由李军杰执笔的《土地调控应着力于土地利益分配的再调整》报告中，李军杰认为，仅仅靠现有的宏观调控手段，来打破地方政府的土地财政、土地招商、土地融资和解决失地农民失权问题，难以尽如人意。现有宏观调控的手段“疲于熨平经济波动(主要是投资波动)”，难以触及地方政府对土地一级市场的垄断利益，并且不能使被征地农民分享城市化和工业化带来的土地增值收益。

因此，他建议必须依靠制度创新来解决发展中的改革问题，允许农村集体建设用地直接进入市场，继而通过立法形式赋予农民在土地征用和征购过程中与地方政府平等的法律地位，并以财产税、地方债和国债转贷等不同形式予地方政府以补偿。

由于报告的初衷是总结宏观调控的效果，而报告所提之建议触及到了现行的《土地管理法》的完善和修改，所以这份即将于12月底出台的报告，颇为引人注目。

28、31号文的局限

在2003年以来的两次调控中，两个土地调控文件最具典型性：一个是2004年10月21日国务院下发的“国发28号”文，一个是2006年8月31日下发的“国发31号”文。两个文件皆从严格土地供应、控制建设项目“落地”入手，抑制经济过热尤其是地方政府投资过热的趋势，通过收紧土地“闸门”来实现经济的平稳落地和运行。

28号文在严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进集约用地、健全责任制度等方面均做了严格的规定，并明确提出建立国家土地督察制度，但执行效果并不理想。“建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地‘闸门任务仍然十分艰巨”，2006年31号文的开头，如此总结28号文下发后的现实。

2005年国土资源部对16个城市的卫星遥感监测显示，违法用地宗数占新增建设用地宗数近60%。今年前5个月，全国土地违法案件高达25153起，涉及土地面积18.36万亩，同比上升近20%。

鉴于此一背景，国务院再发31号文，重拳出击。该文从体制、机制入手，强化收支管理，提高新增建设用地有偿使用费缴纳标准，提高耕地占用税和城镇土地使用税征收标准，推进土地节约集约利用。并实行地方一把手的问责制，来强化地方政府对土地的责任。但是，调控的效果也不如人意。

国家统计局上月公布调查显示:2006年10月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.4%，其中北京以10.7%的涨幅领先全国。这是自2005年7月份“70个大中城市房屋销售价格指数”开始公布以来，北京房价连续上涨的第15个月。

房价的高企无疑显示了土地调控政策的乏力。但乏力的原因何在？

31号文第五条规定，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，并必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。但是，由于现行土地出让金全部依然归属地方政府所有，工业用地“招拍挂”的后果，将使地方财政与土地收入的相关性更加紧密。

对一些地方政府来说，以前工业用地属“协议出让”，是赔本的，但“招拍挂”以后很可能就是盈利的，并且由于新增建设用地有偿使用费是中央和地方三七开、城镇土地使用税和耕地占用税全部属于地方税，“这些税费标准的提高将在一定程度上更加强化地方政府的卖地冲动”，李军杰报告中说。

据新华社报道，呼和浩特市2005年通过“招拍挂”出让土地8000多亩，土地价格从2004年底的每亩30万元左右提升到50万元以上，最高达到300万元。市政府的土地净收益超过4亿元。商品住房平均销售价格也从2004年的每平方米1590元升到了2005年的2400多元。至2006年4月份，该市商品住房价格同比涨幅达14.9%，位列70个大中城市之首。

31号文的另一条规定，是国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。但这只减少了土地资金使用的随意性和寻租漏洞，并没有触动土地资金的基本利益分配格局。而把规划内农地转用审批权力下放给省级政府，同时实行“省长负责制”，效果也不明显。

2006年12月24日，山东省委副书记、青岛市委书记杜世成落马。自2000年杜世成任青岛市长之后，杜即提出“经营城市”的发展思路，而2000年以来，青岛的房产价格已经翻了几番，城区海岸的个别单位楼价已经突破万元。目前，该市已经积聚了800多家房地产商。

地根调控期待法律突破

两次调控均难以奏效，寻求制度性的解决方案就成为必然选择。

李军杰报告中建议，允许农村集体建设用地直接进入市场，在农地转为建设用地的增量环节，经营性土地应由交易双方谈判商定，公益性用地由农民与政府直接进行谈判。这个建议从源头上改变了地方政府对于一级市场的垄断，将农民的土地权利还给了农民，补偿了农民因城市化和工业化带来的土地增值收益。然而，这个建议必然触及了现行法律的规定。

根据《土地管理法》的规定，我国实行土地用途管制制度。由国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。法律规定，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

《土地调控应着力于土地利益分配的再调整》报告建议包括两部分。一是农村集体建设用地的直接入市。二是农地转为建设用地由农民与用地单位直接谈判。

根据28号文的规定，农村集体所有建设用地使用权可以依法流转。但是实质上，集体建设用地的流转无法可依。除了广东省2005年5月颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》这部地方性法规外，并无其他法律依据。而各地“以租代征”的实践，则被31号文明令禁止：禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。

而农地转为建设用地的第二条建议，则遇到国土资源部门的强烈抵制。“这种想法根本不可行。改变农地的用途必须国家征用，这一条绝对不能改。”中国土地学会一位人士斩钉截铁地对本刊记者说。

这位人士代表了国土资源部门的声音，也是“最严厉的土地管理制度”背后的土地现实状况所逼。早在一年前，国土资源部在启动《全国土地利用总体规划纲要(1997～2010)》修编前期工作时，该部规划司有关官员就曾对媒体透露，部分城市用地指标透支严重，我国部分城市和地区已用完了2010年前的土地利用指标。北京市2003年末的建设用地总面积已经超出2010年规划期末的最高上限，土地规划透支7年；山东省已经使用了规划用地的80%，而浙江省则超过99%。

当前地方政府征用土地的普遍做法是，低价从缺乏谈判能力的农民手中把土地征过来，然后高价卖给开发商或其他投资者。在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40万至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。浙江省1999年至2002年全省批准建设用地总面积为172.58万亩(含耕地113.57万亩)，其中新征用农村集体土地154.69万亩(其中耕地约为70%左右)。

严峻现实的逼迫使得农地转“非”的改革寸步难行。而在对农民的土地物权立法方面，尚无实质进展。

依照2003年3月1日施行的《农村土地承包法》，中国农民对土地承包权可以出租、转租、转让、转包、继承等，惟一的限制是“不能抵押”。

“也许出于耕地保护和失地危险的考虑，也许与目前农村社保制度尚未建立有关，这个问题很复杂，说不清楚。”民法学家江平对本刊记者说。

12月24日全国人大常委会七审《物权法(草案)》，其中对农民的土地承包权抵押和宅基地流转等物权的“硬化”，并没有实质性的突破。

江平在《农村立法三难题》一文中呼吁，《物权法》的核心是不动产物权，不动产物权的核心是土地物权，而土地物权立法的重中之重，则是农村土地立法问题。在立法时，要从农民的角度、从所有权的角度、从房屋的角度来看待问题。而国务院发展研究中心的研究员刘守英则更加尖锐，“要相信农民是理性的，他们会根据自己的情况选择抵押或者不抵押。”