新闻自由权在新闻立法中的地位及其保障

杨　龙　刘必华

摘 要：对新闻自由权的保障包括对其合理边界的确定和对边界内权利的切实保护。新闻自由权的合理保障是我国新闻立法中的核心问题。我国对新闻自由权的保障应当加强。我们应在新闻法律体系的完善过程中，尤其是在新闻立法中更好地保障新闻自由权。

关键词： 新闻自由权；新闻立法；合理保障

中图分类号：DF 36文献标识码：A

一、对新闻自由权的合理保障是我国新闻立法中的核心问题

新闻出版自由伴随近代民主政治制度而成长，是维系民主政治于不坠的重要基础，同时也是现代新闻事业得以生存和发展的制度性保护框架。纵观欧美各国，在大众传播事业的相关法律制度的完善进程之中，占据最大篇幅，也是最重要的部分，就是围绕着新闻自由所发生的压制与抗争，以及新闻自由权在与其他权利的相互博弈之中，逐渐确定自身合理边界的过程。

回顾我国新闻立法20多年来的艰难历程，遇到的最大困难也与新闻自由有关。

长期以来，我国对新闻自由的研究主要集中在从哲学、政治经济学及实践层面上对西方资本主义新闻自由的虚伪性、历史局限性等方面进行揭露和批判，形成了一系列具有鲜明阶级倾向性、充满意识形态斗争色彩的新闻自由理论。［1］以至于倡导新闻自由，就有可能遭到“三声棒喝”：你是要资本主义的新闻自由还是要社会主义的新闻自由？你是要抽象的自由还是要具体的自由？你是要绝对的自由还是要相对的自由？一顶顶大帽子扣将下来，人人唯恐避之不及，新闻自由也就变成了一个“敏感”问题。人们对新闻自由可能造成的社会不良后果一直存在着过度的担心。这也是新闻法为什么到现在还难以出台的关键原因。

相关人士曾将20世纪80年代新闻立法的进展情况归纳为三句话，“起草有年，文稿有三，难点有九”。其中被概括出的难点集中在9个方面：（1）《新闻法》是早出台还是晚出台？（2）强调立足现实还是根据形势的发展，制定适度超前的《新闻法》？（3）是否允许公民和法人参与创办新闻媒介？（4）怎样保障新闻自由？（5）如何用法的形式界定新闻的功能？（6）怎样开展对政要和政府部门的舆论监督？（7）新闻侵权的法律责任如何确定？（8）是否建立侵权纠纷的仲裁制度？（9）新闻工作者的自律和职业道德是否应在法律上有所规定？［2］

分析一下这9个难点，我们可以发现，其中真正的难点和障碍因素，还是新闻自由问题，包括新闻自由的实质内涵和合理外延，以及有关新闻自由的观念性障碍。正是由于这些障碍的存在，新闻立法从20世纪80年代初开始有人提出呼吁，直到现在还是“千呼万唤难出台”。

但是，在这20多年的时间里，中国的大众传媒已经从单一的党报党刊体系，转变为现在的多元化的丰富体系，全国拥有公开发行的报纸2 000多种，公开发行的期刊近8 000种，现有广播电台1 200多个，电视台近千家。新闻媒体已成为这个社会越来越重要的一部分，与社会其他部分的联系也越来越紧密和复杂。与此同时，媒体遭遇的现实困惑越来越多。一方面，新闻侵权官司、舆论监督官司多如牛毛，新闻自由权经常与其他社会组织和个人的合法权利发生冲突。媒介从业人员发现，新闻自由权的边界模糊不清，媒体的业务操作失范，容易使自身陷入侵权的泥潭之中；另一方面，媒体和从业人员的正当权利得不到法律的有效保护，比如记者人身安全不断受到侵害，各地不时发生“收报”事件，还有中国足协、兰州市公安局先后对记者发出“封杀令”……这些都是对新闻自由的粗暴侵犯，而我们的媒体往往束手无策。因此，造就我国媒体中许多“怪现状”的根本原因，就在于新闻自由还没有得到法律层面的合理保障——即对新闻自由的切实保护和明确边界。甚至可以说，我国新闻媒体所遇到的大部分困惑都与此相关。比如，新闻侵权问题实际上是新闻自由权与其他权利之间的合理裁断，舆论监督实际上是新闻自由中的批评权问题，媒介发展所需的融资又涉及到新闻自由中的媒体创办权问题等等。有研究者指出：“离开新闻自由的法律保护，是很难谈得上新闻事业的真正繁荣的。”［3］诚哉斯言！因此，对新闻自由权的合理保障是我国新闻事业发展进程中的重大障碍和必须要解决的难点，也是新闻立法中的核心问题。

二、我国对新闻自由权的法律保障与不足

（一）我国对新闻自由的法律保障

我国《宪法》第35条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”此处虽未明文规定新闻自由，但新闻自由乃是言论出版自由在新闻领域的实施和运用，属于言论出版自由题中的应有之意，是宪法赋予公民的基本权利。

西南政法大学学报

杨 龙 刘必华 ：新闻自由权在新闻立法中的地位及其保障

另外，我国《宪法》第22条把“新闻广播电视事业”作为“文化事业”之一种，这就表明新闻活动亦是一种文化活动。而《宪法》第47条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”由此也可推导出，“新闻自由”是宪法赋予公民的一项权利。以上宪法条款表明，新闻自由作为公民的基本权利之一，受到宪法的保护。

中国政府近年来在新闻自由的保护方面已经取得了相当的成绩，比如我国于1998年10月正式签署了《公民权利和政治权利国际公约》，新闻媒体近年来在重大突发事件报道中也多有突破，在推动社会进步方面发挥了显著作用。客观地说，今天中国的新闻自由状况与改革开放之前相比，已有了质的飞跃。但同时我们也要看到，我国对新闻自由的保护还存在不尽人意之处。

（二）我国对新闻自由权保障中存在的不足

1.新闻自由作为宪法性权利的虚化

新闻自由作为一种宪法性权利，对其的法律保护和限制须具有明确性。也就是说，新闻自由权之内容、范围、行使的方式等，还有对其进行限制的目的、程序、限制的范围和标准等都应当有明确规定，这种明确性有利于对于权利的切实保障。《公民权利和政治权利国际公约》第19条第二款规定：人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的，或通过他所选择的任何其他媒介。第3款规定：本条第2款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但是，这些限制必须是由法律所规定的并且为下列所需：(1)尊重他人的权利或者是名誉；(2)保障国家安全或者是公共秩序，或者是公共健康或道德。分析一下该条款，我们会发现它在规定公民所享有的表达自由权和对其的正当限制方面，使用了非常明确的语言，其范围足以包括个人信息交流的各个方面。相比较而言，我国《宪法》的表述明显存在不足。

我国《宪法》虽然规定公民有言论出版自由，但对于言论出版自由没有清楚的界定。因此，作为言论出版自由在新闻领域内的延伸，新闻自由行使的方式、范围和界限都不明确。另外，《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”这种限制的规定也过于宽泛，给予了司法机关过大的自由裁量权。就这样，我国新闻自由权处于一种在宪法上有原则性规定，但没有转化为具体的法律保障的状态：相关的规定都过于宽泛笼统，又缺乏专门的新闻法等具体法律将之细化以利于实际操作，也没有明确详尽的司法解释，或者突破性的并且具有普遍约束力的判例，从而使新闻自由权在司法实践中呈现出一种虚化的状态，无法明确其合理边界，也得不到有效的法律保护。所以当记者的采访权受到侵害时，却会发现“寻找不到有效的救济途径，更没有办法制裁侵害采访权的违法行为。”［4］因此才会出现“记者采访屡遭非法限制人身自由”、“足协取消无锡日报采访权”[1999年6月，中国国奥队参加了在上海举行的悉尼奥运会足球项目的预选赛小组赛，全国媒体关注。6月13日，一些报纸发表了《舒畅欲退出国奥队》的假新闻，足协进行追查并冻结了一些媒体的采访权，其中包括无辜的《无锡日报》。]、“兰州市公安局对记者发出封杀令”[2002年7月26日，兰州市公安局宣传处向兰州数家媒体送达了一份公函，以市公安局督察部调查结果为凭，认为16名记者采访不深入细致、不实事求是，缺乏记者应有的素质与职业道德，同时认为鉴于公安工作的特殊性和保密性，这些记者不宜再到公安局采访。]等事件。