行政问责制对地方政府经济行为的影响

范履冰　郭春甫

摘 要：行政问责制是构建责任政府的具体制度安排。问责制度在制度设计与制度执行层面存在制度堕距。制度堕距对地方政府经济行为产生重要影响，因此，从制度设计与制度执行层面改进问责制制度文本，消弭制度堕距，有助于构建优良的问责制制度，推动地方政府经济行为合理化。

关键词： 行政问责制；制度堕距；地方政府经济行为；影响

中图分类号：DF 2文献标识码：A

行政问责制作为政治体制改革与行政体制改革的交合点，在推进责任政府建设的过程中，有着不容忽视的重要作用。由于在制度构建上还存在诸多理论结点和制度缺陷，导致问责制在制度设计及制度实施中的各种状态（当然、实然、应然）之间出现了诸多“差距”，这种差距被称之为“制度堕距”。

一、制度堕距的概念

（一）“制度堕距”的概念

制度的当然状态指称制度的文本或要义，制度的实然状态标示制度的执行状况，制度的应然状态暗示制度改进的目标。一般而言，这三种状态是分离的，如果按照增进社会福利的标准，往往是应然状态优于当然状态，而当然状态优于实然状态。制度的三种状态之间必然存在差距，即制度堕距。制度堕距又可分为两类，上向堕距是制度的应然状态和实然状态之间的差距，下向堕距是制度的当然状态和实然状态之间的差距［1］。

（二）问责制制度设计的目标

制度设计的目标也即制度的应然状态。行政问责制制度设计的目标在于构建责任政府。从广义的层面来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务［2］。责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度性安排，这种制度安排基于“权责统一”这一理论逻辑，它意味着有权必有责、权与责相称，政府行为必须时刻处于一种责任状态。构建责任政府需要从四个方面入手：转变政府自身行政理念；提高公共行政人员的责任感；相关法律、制度与机制建设是保障；建立完善的责任监督与追究要件［3］。因此，问责制制度设计以及实施的最终目的即是构建责任政府。

（三）问责制制度设计的要义

制度的要义即制度的当然状态。具体而言，也就是形成行政问责制度的相关法律、法规、规

章、规定及条例文本所传递的信息。作为中国政治生活中制度创新的重要举措，官员问责已经走向制度化，涉及中央政府制订的相关法律、法规、规章，以及党政机关出台的相应党纪政纪［4］，如《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》《党政干部辞职暂行规定》等。

（四）问责制制度设计的执行状况

制度的执行状况也即制度的实然。行政问责制制度设计的文本要产生具体效果，需要相关主体的执行行为。由于从观念形态的制度到现实形态的执行其间尚有一段相当长的距离，因此在行政问责制的各个执行环节也可能出现执行偏差。

二、行政问责制制度堕距的表现形式

行政问责制萌芽之前，传统的承担责任的方式是承担刑事责任和党纪责任，这意味着除非公职人员出现犯罪等重大问题，否则不需要承担责任。在责任的视域中出现的“灰色地带”，诸如消极懈怠、碌碌无为、形象工程、弄虚作假等行径会因为其后果不被追究或追究不力或追究不彻底而导致其责任者——即那些败德官员或部门由于其行为所需付出的成本太低，进而使其恶性得以泛滥甚或难以被遏制。同时，这些行为还为国家治理层面增加了沉重的负担，导致政府公信力的下降以及合法性的危机，因此，问责制的制度设计就成为必然。

行政问责制自实施以来，问责力度不断加大、问责成效不断扩大、问责制度不断细化、问责客体范围也不断扩大，已取得了一定的效果。但要看到，在实际运行过程中，由于存在着制度堕距，导致问责制没有取得应有的制度绩效。具体而言，问责制的制度堕距主要表现为如下几个方面：

（一）问责主体方面的制度堕距

在实践中，实施问责的主体单一，多为行政系统内部或党组织内部的上问下责。人民代表大会作为我国的权力机关，是最重要的问责主体，但其作用却没有完全发挥出来。各级人大虽拥有法定的质问权和罢免权，但询问制度却很少启动，罢免制度也主要是使针对违法犯罪的官员才实行。这有违行政问责制建立的目标：即行政问责制度关注一切责任，并不仅仅是针对出现了重大安全事故或贪污腐败案件才实施问责，而这也是责任政府本身的意蕴所在。同时，政党体系和行政体系之外的异体问责主体缺位，也会导致行政问责制流于形式。现行行政问责制的制度堕距，体现为它并未为构建责任政府而设计一套普适性的制度以厘定问责主体。在文本层面存在着这种模糊性，不可避免地导致具体操作层面的不确定性。具体由谁来问责，问责主体是否具有合法性，当出现多个问责主体时，如何协调彼此关系等问题在具体操作中日渐显现。

（二）问责客体方面的制度堕距

问责客体界定模糊。现行的问责制在确定责任客体时，几乎无一例外地将政府各部门的行政首长以及参照执行的部门副职、派出机构和直属机构的一把手作为问责的主要责任者，实行从诫勉、批评到停职反省、劝其辞职等一系列的追究责任的办法。这种制度文本，在我国现行政治实践中意味着被问责的公职人员在未来的仕途发展中提高了个人升迁的门槛。从机会成本角度来分析，问责对象必然考量查处成本与自己隐匿事件真相成本之间的差额，进而做出有利于自己的决定。因此，问责制在问责客体的制度设计上存在着制度堕距，这也导致了很多官员在事故发生后拒不承担责任，甚至逃避责任。这种制度设计不但有悖于实现责任政府的初衷，实践中也起不到监督和威慑的作用。

（三）问责内容方面的制度堕距

问责内容缺乏法律规范，问责范围以及标准弹性过大。问责制从“问责风暴”到形成正式制度以来，问责的范围不断细化，问责的标准也不断地被校正。问责事由也由仅限于重大安全生产事故、公共安全事故等开始涉及到行政效率、公共决策以及公共服务等方面。但由于问责标准不统一，导致问责主体面对具体问责事由无法用同一尺度来衡量责任轻重，同时，地方政府可以运用手中的自由裁量权，在具体操作过程中自行决定责任的轻重，也就出现了不同地方甚至是同一地方对同一类型事件处理方式不同的现象，因此，在问责内容上体现的制度堕距表现为问责缺乏刚性，处置随意性大，责任划分上弹性空间过大。

（四）问责程序方面的制度堕距

问责程序存在缺陷，行政性问责多于程序性问责。行政性问责意味着问责的依据是行政性的，官员的责任比较模糊，缺少明确的法律依据，一般只有行政性文件依据，或者是行政首长的临时性决策［5］。问责往往取决于领导人的意愿和意志，亦即何时问责，如何问责，问责程度如何，都缺乏必要的程序规定；同时，问责要追究到哪一级为恰当，现有的各种规定并无明显的解释，因此，制度堕距在问责程序上就表现为，缺少严格、统一的程序界定，增加了问责制度执行的难度。

三、行政问责制制度堕距对地方政府经济行为的负面影响

在中国的政权体系中，地方政府具有双重角色。它是上级政府的直接下级，受其行政领导；同时它隶属于同级人民代表大会，对其负责并受其监督。一方面，一级地方政府要通过自上而下的行政渠道贯彻执行上级政府直至中央的决策命令；另一方面，它又要对本区域的公共事务进行管理，谋求地方的发展［6］。地方政府作为“经济人”，为了实现其经济利益的最大化，不可避免地发生行为偏差。地方政府首要目标是追求地方利益的最大化，在具体经济行为中就出现了经济行为目标的短期化、地方保护主义、泛化行政干预、“上有政策、下有对策”等现象的产生［7］。由于行政问责制存在着制度堕距，因此，对地方政府上述经济行为无法实施有效的监管。具体表现为：

（一）对地方政府经济行为目标短期化的监管缺位

地方政府目标的短期化，是指地方政府地区经济的调控缺乏长远计划，急功近利，忽视长远的社会经济效益的行为倾向。地方政府甚至不惜以拼资源来换取任期内“政绩”，对于促进经济长期稳定增长的基础设施、教育、环境等方面却重视不够，投入不足，最终使这些产业会成为经济发展的“瓶颈”，阻碍区域经济的和谐发展。制度设计上存在的缺陷在涉及需要问责的具体事件时，由于问责主体单一且多为同体问责，问责客体的模糊，问责程序的任意性以及问责内容不确定性，导致问责制难以对地方政府经济行为目标短期化形成强有力的约束。在这种情况下，问责制不但起不到必要的约束作用，反而在某种程度上给地方政府“自由发挥”留下了空间。若无上级或中央相关机构的追查，地方政府及其公职人员出于自利的缘故，很多时候采取一种隐瞒事件真相的方式对抗上级的问责。众所周知的“铁本事件”以及各地不断发生的煤矿事故验证了这种缺陷。若这种隐瞒行为不能得以及时查处，就会给地方政府一种错误的“激励”信号，更会产生投资、信贷以及政绩冲动。

（二）对地方保护主义监管失位

地方保护是指地方政府运用行政、经济、法律手段，人为制造市场歧视，限制和干扰市场要素自由流动的行为，其核心是地区封锁。地方保护主义违背了市场经济自由、平等、开放的原则，其危害是明显的。由于地方保护主义的隐蔽性以及信息传递链条的过长，导致在具体问责时，对于地方政府的地方保护主义是否属于问责范围无法准确界定，同时，做出保护主义措施的地方政府公职人员一般都以“维护区域利益，促进本地经济发展”的旗号来实施具体保护措施，因此在行为主体是否应负责的界定上存在模糊性。这种制度堕距的存在，导致地方保护主义受到的约束力量有限，而地方政府在自利性的驱动下，在因制度约束而遗留下的空间中继续实施保护主义，行政问责制度无法对地方保护主义实施有效的监管。

（三）对地方政府泛化的行政行为在干预监督力度上乏力

地方政府泛化行政干预行为，是指地方政府仍在一定程度上顽固地保留着传统体制下的行政行为习惯，沿用并泛化行政手段干预经济的行为。主要表现为运用行政强制手段来调控经济。行政问责制的核心，就是要通过一系列的制度安排，使官员能真正树立一种高度的责任意识和危机意识，在公共管理活动中对其引起的不良的后果承担责任。这实际上体现的是一种权力和责任的平衡。地方政府的过度行政干预将市场化的经济活动置于其行政权力之下，这种行为自身具有高度隐蔽性，地方政府在介于“管制”与“干预”之间存在较大的自由裁量权。对于此类行为，在现有问责制的框架内，很难被认为是需要问责的事由，辅之以高昂的搜寻成本和查处成本，因此，这类经济行为很难被问责。

（四）对“上有政策、下有对策”现象的控制失效

所谓“上有政策、下有对策”，就是指地方政府无视中央政府宏观调控的权威性和统一性，以变通、走样、形式化的方式抵制中央命令、曲解中央政策的行为。在经济领域活动中，地方政府的“上有政策、下有对策”的行为影响了中央宏观调控初衷的实现，并在实际运作中，加入了地方政府自身的利益成分，进而导致中央政策效用的缺失。行政问责制制订的目的之一就在于纠正地方政府在经济领域的这种上有政策、下有对策的行为。但由于制度堕距的存在，导致问责主体面临着严重的信息不对称，不能正常履行监督职能，无疑会降低地方政府因采取对策行为或因违反中央政策意图而被查出的几率。当问责制度失去其应有的功能时，地方政府因其行为被查处的可能性大大降低，必然在后继的行为中继续执行相同的策略，从而使“上有政策、下有对策”的现象越演越烈。

四、缩短制度堕距措施

制度改进的目的，在于缩短制度堕距。好的制度改进能在缩短上向堕距的同时，缩短下向堕距。对于问责制的发展和改进，一方面要使制度逐渐完善合理，制度文本或要义真正能够促进民主政治的发展，另一方面，又要切合问责制制度本身的特点和实际情况，保证其实践操作能达到制度的本义。

（一）制度建设

1．问责主体多元化

异体问责是一种更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的问责方式。当前，我国应建立以民意和舆论为基础，以权力机关为主导，民主党派、人民团体、大众传媒、社会公众等多方有序参与、相互配合、共同促进的异体问责体系［8］。加强人大的问责权力是深化异体问责的核心。宪法及有关法律法规规定了地方各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等。通过行使质询权和调查权可以对有关官员起到督察、规范作用，通过罢免和撤职的方式可对官员起到约束和威慑作用。随着立法力度的不断加大，需要进一步建立信任投票制、弹劾制以及主要负责人引咎辞职制度等，以增强人大问责力度［9］。此外，吸纳各民主党派、人民团体、大众媒体、社会公众等不同主体进入到问责制度中，构建问责网络， 问责主体的多元化，从不同维度对地方政府经济行为形成监督和控制，可以有效消除信息不对称，使问责主体有足够的信息来鉴别地方政府经济行为合理与否，从而起到摒弃地方政府经济行为过于追求自身利益导致的种种失范行为。

2．厘定问责客体

在问责对象上，从部门问责制的理论和实践看，可以说凡是公共资金的组织机构内的各级官员或者说承担公共职责的所有官员都属于问责对象。从我国国情看，各级党政机关、立法机关、司法机关以及工青妇等群众团体的官员甚至国有企事业单位的管理者都属于问责对象。针对具体问责事件，根据权责相符的原则，确立责任轻重。在现有《国家公务员法》框架内完善职位分类制度，明确权责一致，加强行政人员的责任观念，明确责任主体，改变权责不对等状况；同时，党政之间、党政交叉正职之间、正副职之间的职权必须明确划分，以保证有权必有责，权责对等。责任客体的确立，进一步规范了地方政府经济行为，当其行为出现失范时，由于问责客体的明晰化，因此，有可问责之人，有应负责之事，可以对地方政府经济行为形成强有力的约束。

3．扩大问责范围

当前问责范围不能仅限于在社会上造成不良影响的行为，而应当把官员的所有职责行为都纳入其中，特别是那些已经或可能违背公共利益、没有满足公众期望的行为，以及碌碌无为、不思进取的官僚。地方政府特别是负有一定责任的领导者，在发展本地经济时，不但要考虑到地方利益，还需要考虑整体利益，同时，在任期内无所作为，对地方经济发展不起到任何作用的官员也将被问责，这有效解决了问责的动力机制，使地方政府公职人员在行使职权时，具有明确的目标方向和实行职权的范围。

4．问责程序的可操作性

问责程序应该贯穿于整个“问”的过程中，主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序、问责的救济程序等等。具体而言，包括质询、弹劾、罢免等方面的程序要求，同时还应包括引咎辞职以及辞职后重新任命等等救济程序，以达到用程序来保证问责制沿着法治的轨道进行，防止陷入人治的误区。这意味着，对地方政府经济行为实施问责时，问责程序的法定化将形成一种制度化制约，按照可操作化的问责程序，对公职人员需要负责的事项、需要负责事项的认定、需要负责事项的程度都遵循统一的标准，进而保证了问责制度的公平性，同时也对地方政府经济行为形成一种预警机制，有效制约地方政府经济行为的“短视倾向”。

（二）增强问责制度的文本解读能力

1．加强意识形态教育等非正式制度建设，重视责任意识。

意识形态是一种节约机制，通过它人们认识了他们所处的环境，并被一种世界观导引［10］。

具体而言 ，行政问责制的完善和发展需要加强思想政治教育，加快服务型行政文化的培育。加强思想政治教育大致可分为两个层面：第一层面是加强对作为政策目标群体的社会大众思想教育，其目的在于通过家庭的培养、学校的教育、大众传媒的宣传等渠道使人们逐渐掌握正确的政治价值观、培养正确的政治行为模式，形成对国家、政党、权威、权利义务及社会制度的正确认识，顺利地完成有利于我们现行社会制度的政治社会化过程［11］。在这一层面，内化的价值观及行为模式使人们树立正确的责任意识。第二层面是加强对地方政府公职人员的思想政治教育，其目的在于让公职人员实现基本的政治社会化过程后，可以在较高层面树立责任意识、营造和建立起他们的社会荣耀感和高尚的职业情操，进而唤起他们的社会责任感、事业心和敬业精神，从思想上为地方政府公职人员树立正确的责任意识筑起坚固的防线。

2．促进地方政府对问责制度文本的认知

一方面，组织好相关的政策执行主体通过认真的学习来达到对问责制度文本的准确认知。另一方面，应加大问责制度文本的宣传力度。

3．通过建立科学的绩效考核体系增强对问责制度文本的认同

提高行政绩效，建立和完善科学的地方政府绩效评估制度是增强认同的主要方式。科学的地方政府官员绩效评价体系应该体现以下思想：一是在对一个地方政府政绩评价时应该把该地方社会经济发展现状与其历史状况及长远发展有机结合，尤其要注重该地方的可持续发展的能力；二是对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系，而不应仅仅局限于发展经济的能力。重新设计地方政府经济行为绩效评价指标，引导地方政府在资源配置偏好上与中央保持一致。オ

参考文献：

［1］辛秋水，等.制度堕距与制度改进——对安徽省五县十二市1053份村民自治问卷的研究报告［J］. 福建论坛，2004(9): 107.

［2］张成福. 责任政府论［J］. 中国人民大学学报, 2000(2):57.

［3］刘祖云.“责任政府”及其实现途径——当代中国公共行政责任理论研究［J］. 江苏社会科学,2005(1)：94.

［4］张贤明. 官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择［J］. 学习与探索, 2005( 2): 56.

［5］毛寿龙. 引咎辞职、问责制与治道变革［J］. 浙江学刊, 2005( 1): 48.

［6］汪永成, 吕元礼. 地方政府经济行为的行政学分析：以珠江三角洲地区为例［J］.云南行政学院学报, 1999(5):32.

［7］梁鲜桃. 试论地方政府经济行为的偏差及其规范［J］. 广播电视大学学报,2006(3): 98.

［8］刘厚金. 我国行政问责制的多维困境及其路径选择［J］. 行政论坛, 2005(11): 43.

［9］王学军. 论我国政府间问责制之现实困境及出路［J］. 改革与发展, 2006(1):65.

［10］道格拉斯·诺斯. 经济史中的结构与变迁［M］. 上海：上海人民出版社,1994:53.

［11］丁煌. 政策执行的阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析［M］. 北京：人民出版社,2002: 328.

The Influences of Investigating Responsibility System

on the Economic Activities of Local Authority

FAN Lü瞓ing, GUO Chun fu

(School of Politics and Public Administration, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China)

Abstract:The investigating responsibility system is the concrete institutional arrangement to construct a responsible government. The institutional lag exists in the design and execution of this system. It affects the economic activities of local authority notably. Therefore, improving the system text of the investigating responsibility system from the aspects of design and execution, and eliminating the institutional lag will be helpful in the construction of a better investigating responsibility system. They can also promote the rationalization of local authority economic activities.

Key words:investigating responsibility system; institutional lag; local authority economic activity; influence

本文责任编辑：汪太贤