谨防当前我国城市群、都市圈发展误区

欧阳慧

不是任何地方都有条件建设城市群、都市圈。只有当区域经济进入较高水平发展阶段、城市化水平较高、区域空间结构进入城镇向心发展阶段时，该区域才有可能出现城市群、都市圈，并且城市群、都市圈的形成是需要长期的发展过程。

但是，时下，我国有些地方不顾区域发展的实际情况，人为盲目加快城市群、都市圈进程。不少地区提出了城市群、都市圈的建设，相应也进行了大规模的规划和区域设计。但实际上，在我国现有的财政体制和政府考核体制下，无论从实践的角度还是从政治的角度来说，这样的大规模的规划实施起来很难。

我国“十一五”规划指出要促进我国城镇化健康发展，并首次在我国国民经济和社会发展五年规划中提出了推进我国城市群或都市圈建设的基本思路。为了更好地促进我国城市群、都市圈的健康发展，有必要重新审视当前我国的城市群、都市圈建设。

一、澄清对城市群、都市圈的若干认识

（一）城市群、都市圈的形成是有条件的，不是任何地方都有条件建设

不是任何地方都有条件建设城市群、都市圈。从世界各国城市群、都市圈的形成与发展来看，能建设城市群、都市圈的地方必须具备以下条件。首先，要求具有良好的区位地理条件和自然条件。城市群、都市圈大都位于适宜人类居住的中纬度地带，并且都处于平原地区，包括三角洲平原、河谷平原等。平原地带便于居住和交通联络，人口经济活动容易积聚。其次，要求在宏观区位上具有中枢的支配地位。城市群、都市圈往往都是国家或大区域上的中枢，乃至全世界的政治经济中心，它常常集外贸门户职能、现代化工业职能、商业金融职能、文化先导职能于一身，成为该区域社会经济最发达、经济效益最高的地区，具有发展国际间联系的最佳区位优势，对国家、地区乃至世界经济发展具有中枢的支配作用。第三，要求具有相对完整的城市等级体系。城市群是一个巨大的城市群体，不仅拥有数个大的中心城市，而且还有大量的中小城市，是一个包括大、中、小城市和市镇的城市群体。其中，中心城市在城市群形成和发展中起着核心作用。相对完整的城市等级体系，能把一个城市所具有的多种职能分散到大、中、小城市，以形成既有联系、又有区别的空间组织形式，以保持整体的统一性和有序性。第四，空间体系结构形态大多沿长轴呈带状拓展。第五，具有发达的区域性基础设施网络。交通运输业和信息产业的快速发展是城市群发展的主要驱动力。城市群大多要拥有由高速公路、高速铁路、航道、通讯干线、运输管道、电力输送网和给、排水管网体系所构成的区域性基础设施网络，其中发达的铁路、公路设施构成了城市群空间结构的骨架。

（二）城市群、都市圈只有区域空间发展到一定阶段才会出现

区域空间结构发展演变过程一般分为独立城镇膨胀阶段、城镇空间定向蔓生阶段、城镇间向心发展阶段与城镇连绵带形成阶段共四个发展阶段，只有当城镇沿交通轴线定向空间扩展到一定程度时，其边缘受到其他城镇的吸引，从而形成多个城镇之间向心发展的机制时，即区域空间发展进入城镇间向心发展阶段，城市群、都市圈才开始出现雏形，该区域才进入城市群、都市圈发展阶段。美国大约是20世纪二十年代，才出现真正意义上城市群、都市圈，当时的美国城市化水平大约达到47%，人均GDP也达到近5000美元。另外，城市群、都市圈的形成还是一个城市化的过程。一个城市化程度不高的区域是不能称其为城市群、都市圈的。因此，只有当区域经济进入较高水平发展阶段、城市化水平较高、区域空间结构进入城镇向心发展阶段时，该区域才有可能出现城市群、都市圈，并且城市群、都市圈的形成是需要长期的发展过程。值得注意的是，一些人口稀少、城镇分布非常稀疏的地方城市群、都市圈是很难出现的，如我国西北的一些地方。

（三）城市群、都市圈要求内部经济联系紧密，不是“拉郎配”式的城市组合

城市群、都市圈不仅仅是区域概念，也是经济概念。从经济学角度来看，城市群、都市圈更强调内部经济活动的空间组织与资源要素的空间配置，要求内部空间形成一种集聚、扩散机制，内部经济联系非常紧密。各城市的经济联系大部分是在城市群、都市圈内部发生，“拉郎配”式的把若干城市组合在一起形成群体空间是不能算真正意义上的城市群、都市圈。另外，有些城市群体产业的集聚仅仅表现为空间的集聚，相互间联系很少，缺乏配套生产和销售的网络，各城市没有形成利益共同体，这也不能算真正意义上的城市群和都市圈的。因此，城市群、都市圈是强调内部紧密的经济联系的。只有不同规模、不同等级的城市之间存在着较为密切的社会经济联系，才可能向一体化方向发展，实现高效的空间组织。

（四）城市群、都市圈的发展具有不同阶段，且每一个发展阶段应有相应政府调控重点

城市群、都市圈的发展过程可分为雏形期、成长期和成熟期三个阶段。由于在城市群、都市圈不同发展阶段，具有不同的发展特点，不同的需要解决的主要矛盾，相应的发展目标也就会有所不同，政府的调控重点也就在不同阶段要各有侧重。在雏形期阶段政府的重点是培育城市群、都市圈成长的基础要素，用行政的手段帮助欠发达地区克服市场劣势，培育市场自我发展能力，最终获得平等进行市场竞争的能力。即通过政府在政策、资金等方面的倾斜，创造都市圈成长的基础条件，缩小区域之间以及区域内部的收入差距、城乡差距和区域差距，促进区域共同发展主要内容：包括基础教育、具有资源优势的基础产业、基础设施、有利于发展的政策环境。在成长期阶段政府调控的重点在发展，即以市场为导向，构建成熟的一体化市场，构筑城市群、都市圈内的产业集群，实现资源利用的效益最大化。这要求政府建立一体化的市场机制，打破区域人为壁垒和行政界限壁垒，推进内部人才、资金、技术、信息等生产要素以及各种有形商品在区域内部的高效流动。在成熟期阶段，政府的调控重点在搞好区域空间的综合协调，协调与经济社会发展有关的城乡建设和基础设施建设的空间布局，协调开发建设空间与国土资源开发利用和生态环境保护整治，协调不同行政区域和城乡之间的关系，协调不同行政区域基础设施建设。

（五）城市群、都市圈的推进必须要有经济发展作支撑

城市群、都市圈发展演进的基本动力，主要来源于各种活跃的经济要素。在区域空间的聚集与扩散中，经济活动起着决定的作用。经济运行的总量规模与结构决定城市群、都市圈扩展的速度与规模，经济发展的周期性流动规律决定城市群、都市圈扩展的波动性周期。城市群、都市圈发展最快的地区往往是经济要素最为活跃、经济总量扩张最快的地区。因此，城市群、都市圈的推进是必须以经济发展作为支撑的。没有经济基础作支撑，盲目推进城市群的进程，将难以奏效或难以达到预期的效果。

二、警惕当前我国城市群、都市圈建设中的一些做法

（一）城市群、都市圈建设的盲目跟风

1995年，经济学家杨建荣提出八大都市圈战略构想。次年，经济学家王建提出九大都市圈构想。在接下来几年里，国内学者对城市群、都市圈规划提出了数不胜数的构想。城市群、都市圈热就开始在学术界升温，而这几年来，学术上的城市群、都市圈热逐渐传导至政府层面，各地政府也开始扎堆抱团，一时间城市群、都市圈数目成爆炸式增长。据不完全统计，截至目前，起码有18个都市圈或者城市群的构想被地方政府提出。尚不知，在不少地方是不适合建设城市群、都市圈的，或者区域发展水平还没有达到这一阶段，而城市群、都市圈的盲目提出违背了区域经济发展的一般规律，政府区域调控行为扭曲，调控效果也因违背规律而低效或无效。另外，跟风而上的城市群、都市圈热也容易成为地方官员的“政绩工程”，中心城市并不能发挥辐射作用，为之投入的大量财力物力，最终形成极大浪费，这在我国并不少见。

（二）人为盲目加快城市群、都市圈进程

时下，我国有些地方不顾区域发展的实际情况，人为盲目加快城市群、都市圈进程，主要表现在以下几个方面。一是不顾城市间经济联系非常弱的实际情况，拉郎配式将貌合神离的几个城市组合成城市群。二是不顾产业支撑程度，盲目扩大都市圈的范围，扩大自己的区域利益和抢占地头。三是一些政府没有根据城市群、都市圈发展阶段实际制定适宜的区域调控重点，过早提出不适宜的一体化进程政策措施，结果收效甚微。如有些地方的城市群一体化建设提出二十五六年了，但直到现在连最基本的公交一体化还没有实现。一般来说，在市场经济条件下，随着经济联系发展到一定程度，市场力就能发挥很大的作用，一体化进程的推进就相对容易得多。不顾实际情况，盲目推进一体化进程，导致有些基础设施得不到有效利用，造成极大的浪费，如为建设城市群修建了高速公路，但十几年来通行的车辆依旧很少，交通建设收益入不敷出，这样的地方，在我国不在少数；而另一方面，这些政府的一些区域协调问题、城乡协调问题却出现严重的资金短缺，造成政府区域、城乡调控的效率低下；这也将导致一些城市借机扩大城市规模，大面积乱批乱占土地。

（三）过高估计我国城市群、都市圈在各个区域中所能发挥的作用

随着城市群、都市圈越来越热，不少地区提出了城市群、都市圈的建设，相应也进行了大规模的规划和区域设计。但实际上，在我国现有的财政体制和政府考核体制下，无论从实践的角度还是从政治的角度来说，这样的大规模的规划实施起来很难。一般来说，城市群、都市圈的规划得到切实的实施操作至少要满足两个条件：一为实现规划中的目标，在基础设施方面能有大量的资金投入；二为能有切实可行的保障措施，如立法或制定规划条例，以保证规划的有效实施，限制一些不符合要求的地方开发建设。在我国这些条件，根本还没有具备，规划实施起来很难，城市群、都市圈有效整合的难度很大，城市群、都市圈能在区域发挥的作用也就受到很大的限制。不过，这不能因此否定城市群、都市圈的规划、建设，对一些开始步入城市群、都市圈发展阶段的地区，规划、建设是很有必要的，但规划内容上要重在协调。

（四）以城市群、都市圈规划建设干扰产业发展环境

一些地方政府在城市群、都市圈的规划建设的同时，无意间干预了产业发展环境，如在我国城市群、都市圈规划建设中，往往会通过行政管理的手段决定城镇的设立及其产业定位；通过城镇集群所辖区域的上一级行政主管部门来参与城市群的组成与管理；通过政府资金去支持某一个特定企业或者某一个特定产业，这就不经意间干预了城市群、都市圈的产业发展环境。从现在的发展趋势看，市场主导是城市群、都市圈一个基本的趋向，城市群、都市圈经济一体化更多的要靠发挥市场的作用。尤其是产业布局，起主导作用的更是市场而不是政府的规划。而规划也要求更多强调协调，即通过产业政策或者其他相关政策引导企业的区位选择，共同制定相应的协调机制以协调城市之间产业的布局。

（2006年12月1日《中国经济时报》,作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所）