对近五年行政法规公布和施行的时间分析

　　2001年11月16日国务院《行政法规制定程序条例》的颁布，是继《立法法》之后规范行政法规立法的重要依据和保障。《立法法》第六十条规定：“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理”，据此，《行政法规制定程序条例》规定：“行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批”，“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和全国范围内发行的报纸上刊登……在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本”。通过对《行政法规制定程序条例》公布以来的114件行政法规的分析，笔者认为，在公布过程中的时间性还应该更加科学规范。试述于下。
　　《行政法规制定程序条例》载于《国务院公报》2002年第1期第1篇，至2005年第26期共134期，其中69期载有行政法规114件（由于2002年6月21日修订的《中华人民共和国海关对出口加工区监管的暂行办法》漏载，实际总数应为115件），制定法规82件、修订法规32件（两次修订分别统计）。国务院公布令为第321号至441号（其中第323、324号《地震安全性评价管理条例》《金融机构撤销条例》为早先公布的法规，第347、412、414、433、437号为其他文件，不予统计分析）。
　　
　　一、法规“通过”后，行文公布的时间普遍不紧凑
　　
　　114件法规中，《中华人民共和国反倾销条例》等77件法规注明了通过时间。在这77件法规中，通过后平均在22天后由国务院令形式公布。其中一周内公布的仅有《外商投资电信企业管理规定》等25件，占本部分的32.5%；当天公布的1件都没有；而100天后才公布的有《中国公民出国旅游管理办法》《排污费征收使用管理条例》《宗教事务条例》《营业性演出条例》等4件，分别为166天、337天、146天、100天，占本部分的5.2%。这让人难以理解。
　　笔者认为，公布的时间应参照国家的立法公布程序，做到法规通过的当天或近期公布。一来体现效率，二来体现民主，主动排除会议决定后非正规程序修改的嫌疑。复杂、重大的国家立法尚且能行，行政法规也应当做得到。
　　
　　二、法规均注明公布时间，但公布后的施行时间相差较大
　　
　　1.114件法规中，公布后当天即施行的有《兽药管理条例》《农药管理条例》《饲草和饲料添加剂管理条例》《住房公积金管理条例》《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》《专职守护押运人员枪支使用管理条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《突发公共卫生事件应急条例》《企业国有资产监督管理暂行条例》《医疗废物管理条例》《海关关衔标志式样和佩带办法》《中央储备粮管理条例》《国家科学技术奖励条例》《安全生产许可证条例》《粮食流通管理条例》《事业单位登记管理暂行条例》《全国经济普查条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》《计划生育技术服务管理条例》《中华人民共和国防汛条例》等20件，占总数的17.5%。
　　2.公布1天之后施行的为其余94件，平均58.3天后施行（总平均为48.1天）。其中，公布后30天内施行的有《技术进出口管理条例》《货物进出口管理条例》等25件，占本部分的 27%，占总数的21.9%；公布30天后、60天内施行的有《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等36件，占本部分的38.3%，占总数的31.6%；公布60天后施行的有《地质资料管理条例》《医疗事故处理条例》等33件，占本部分的35.1%，占总数的28.9%。
　　笔者认为，法规公布后，留给公众一定的学习领会时间再执行是更为有利的，如果不是特别的情况，应严格执行《行政法规制定程序条例》关于“行政法规应当自公布之日起30日后施行”的规定。当然，“涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行”者例外。然而，上述当天施行的20件法规，似不符合这一条件；还有25件在公布后30天内施行的，理由尚需探讨。
　　
　　三、个案显示报纸公布中的时间也有待规范
　　
　　2003年3月1日、11日，国务院分别公布了2月19日第六十八次常务会议通过的《中外合作办学条例》和《特种设备安全监察条例》，出现了几处不统一的情形：
　　1.公布时间不统一。前者由3月1日国务院第372号令公布，后者由3月11日国务院第373号令公布。既然都是2月19日通过的，制定机关完全可以及时、同时予以公布，没有必要在总理换届前后分别予以公布（十届全国人大一次会议于3月5日至18日召开）。
　　2.公布后刊登时间、顺序不统一。前者由1日第372号令签署公布，新华社23日电发（此在新一届中央政府17日成立之后），《人民日报》25日刊登，迟于地方报纸《文汇报》《贵州日报》等1天，延迟了24天；后者由11日第373号令签署公布，新华社14日电发，《人民日报》15日刊登，延迟了4天。两件法规自公布到见报时间相距甚长，不知问题出在制定机关还是新闻媒体。而法律通过的当天即由国家主席签署公布，新华社当天电发，次日见报，是比较好的做法。
　　3.施行时间不统一。前者9月1日起施行，即公布184天后施行；后者6月1日起施行，即公布82天后施行。同日通过，施行日期相差了102天。两件法规似无明显需要做此区分。
　　在现代国家中，法律是肯定的、明确的、普遍的规范；不仅必须适应于总的经济状况，必须是它的表现，而且还必须是内部和谐一致的表现。因此，在立法过程中，除了必须维护内容的统一外，还必须保持形式的规范，其中一个内容就是法规公布程序在时间上的规范化。这对提高法律权威、增强执法效果、实现立法目的有重要作用。
　　（作者系全国人大代表、贵州省黔南布依族苗族自治州人大法制委员会副主任委员）