关于“公共利益”的范围

　　一、我国宪法、法律对公共利益范围的规定
　　
　　宪法第二条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”除宪法外，目前有50多件法律使用或者涉及“公共利益”。但对于“公共利益”的含义和范围，宪法和绝大多数法律均没有明确规定，只有少数几件法律对“公共利益”、“公益事业”的范围作了列举，并规定了兜底条款。主要有：信托法第六十条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：（一）救济贫困；（二）救助灾民；（三）扶助残疾人；（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（五）发展医疗卫生事业；（六）发展环境保护事业，维护生态环境；（七）发展其他社会公益事业。”公益事业捐赠法第三条规定：“本法所称公益事业是指非营利的下列事项：（一）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”测绘法第三十一条规定，政府及其有关部门和军队“因防灾、减灾、国防建设等公共利益的需要，可以无偿使用” 测绘成果。土地管理法第五十四条规定：“下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”
　　根据现有法律规定，公共利益的目的范围归纳起来大致有以下几种：（1）社会救助，如救灾、救助扶助特殊人群；（2）国家机关用地；（3）国防、军事设施建设；（4）能源、交通、水利等基础设施建设；（5）城市基础设施建设；（6）社会公用设施建设，涉及教育、科学、文化、卫生、体育事业，如学校、文化宫、图书馆、博物馆、医院、公厕、体育场等；（7）环境保护、文物保护；（8）矿产等自然资源的保护和开发。
　　
　　二、世界主要国家和地区对公共利益的界定
　　
　　世界各国和地区对公共利益的规定主要有两类：
　　第一类是概括式规定。即在与征收、征用有关的法律中仅原则性规定限于公共利益的目的方可征收、征用土地或者公民的私有财产，但对哪些事项属于公共利益范围没有明确规定。这类国家主要有美国、加拿大、英国、澳大利亚、法国、荷兰、越南、菲律宾等。实行概括式的国家，一般通过两种方式界定公共利益：一是由议会制定的法律直接规定因公共利益的需要而征地。美国对征收的公共利益主要由法律规定，凡议会决定符合公共用途的征收，一律被认为是合宪的。澳大利亚的土地征用法中，“公共目的”是指议会有权力制定法律来限定的与国家土地有关意图任何目的。二是由法院通过判例对公共利益作出诠释。1981年美国密西根最高法院的一个判例——通用汽车公司从底特律市政府廉价购得465英亩的土地建造汽车制造厂。市政府征收土地的“公共利益”包括保留6000多个工作机会、维持税收以及防止城市社会条件的进一步恶化。法院判决此征收合宪。美国和法国对公共利益的理解，主要是通过判例逐渐丰富和扩展的。在美国，开始阶段只认为由公众使用或者公共事业使用的需要才符合公共利益目的，但随着社会的发展，公共利益目的的含义被不断扩展，认为非由政府或公用事业使用（即私人使用），但公众能够直接或者间接受益的，也被认为符合公共利益的需要。联邦最高法院1958年在一个判决中认为：“当国家征用权的行使与某种可理解的公共目的存在着合理联系时，法庭从未禁止过这种补偿过的夺取行为。如果一些私有企业能给它所在的城市，乃至国家的经济发展、安置就业、政治稳定都带来好处，支持这样的企业就具有公益性。”在法国，征地权最初主要适用于公共工程建设的需要，但随着社会的发展，公共利益的需要扩展到社会经济生活的各个领域，不仅指公共的、大众的直接需要，而且包括间接的能够满足公共利益的需要，以及政府进行宏观调控的需要。
　　第二类是列举式规定。即在与征收、征用有关的法律中详尽列出哪些事项属于出于公共利益目的方可行使征收、征用权。这类国家和地区主要有日本、韩国、印度、波兰、墨西哥、巴西、我国台湾及香港地区等。这种方式又分两种情况：一是以日本为代表，在土地征用法等有关法律中“穷尽”式地列出所有可以征收土地的“公益事业”。在日本，几乎每一事项均相应有一部法律规定。二是以我国台湾省为代表，在土地征用法等有关法律中列出若干种可以征收土地的事项，但没有“穷尽”列举，有但书规定或者兜底式规定。
　　
　　一些国家和地区因公共利益需要征地规定的详细情况，参见上表。
　　从大多数国家（或地区）的情况看来，“公共利益”通常包括以下内容：
　　1.交通建设，包括道路、河川、公路、铁路、桥梁、港口、机场等；
　　2.国家机关或公立机构办公场地；
　　3.社会公用设施，包括学校、公园、医院、图书馆、公共住房、运动场、公厕等；
　　4.国防军事设施；
　　5.社会公用事业，包括电力、通讯、供水、墓地、废水废物处理场所等；
　　6.能源、水利等国家基础设施建设，包括发电站、水库、防汛等；
　　7.社会福利事业，包括救灾、防灾、救济贫困等；
　　8.环境保护、古文物和迹址保护；
　　9.土地改革；
　　10.城镇规划。
　　（作者单位：全国人大常委会法制工作委员会研究室）