新河改革对乡镇人大制度建设的重要启示

　　2005年7月以来，以“民主恳谈”闻名遐迩的浙江温岭在该市新河镇再次启动一系列民主政治探索：让公民参与旁听镇人大会议审议政府财政预算；组织代表和公民参加公共财政和预算知识培训；在新河镇人民代表大会召开前引入民主恳谈模式对预算草案进行预审；增加会期让人大代表充分审议预算草案；以代表议案形式提出政府预算修正案并交大会表决；成立镇人大财经小组作为闭会期间代表监督机构等举措，让新河改革成为各方关注和研究的重点。毋庸置疑，由于新河改革从人大预算审查切入，增加了公民参与和代表审议的程序，使得新河改革具有中国公共预算改革的意义；同时，新河改革对于中国乡镇人大走出困境、加强乡镇人大的制度建设、推进基层民主政治有着更为重要的启示。
　　
　　一、乡镇人大是否需要设立常设机构
　　
　　1979年全国人大通过修改地方组织法，在县级以上的人民代表大会设立了常委会；1982年宪法的修改，恢复了乡镇人大，人大制度建设开始步入正轨。中国五级人大架构中，惟一没有设立常设机构的就是乡镇一级人大，尽管宪法和地方组织法赋予乡镇人大许多重要职权，但这些写在法律中的权力并没有落实在现实生活之中。每年一次的乡镇人代会会期一般只有一天，临时有选举任务召开的会议往往也只有半天。由于会次少、会期太短，乡镇人大会议基本上只是走程序，人大代表在会议上审议发言的机会很少，更谈不上对政府财政预算草案评头论足，并可以用议案形式来修改。为此，许多学者和人大工作者认为，乡镇人大主席团只是大会召集者，乡镇人大闭会期间没有常设机构，导致乡镇人大的职权形同虚设，靠每年一次的会议来行使乡镇人大的13项职权几乎是不可能的。
　　令人担忧的乡镇人大的现状，使得常设机构的设置似乎成了乡镇人大改革的主要选择。许多地方人大出台地方法规，为乡镇人大主席团赋权明责；也有的地方试图以设立乡镇人大常设机构来解决这一困境，改变乡镇人大权威虚弱的现状。据统计，全国31个省市自治区都对乡镇人大工作制定了地方性法规，有三分之一的地方对乡镇人大主席团的职权规定发生了偏差，赋予了乡镇人大主席团类似常委会的职权，如规定乡镇人大主席团有权决定本行政区域内的计划、预算的部分变更；赋予主席团撤销乡镇政府违反宪法法律法规的决定的权力；规定乡镇长出缺时，可以决定乡镇长的代理人选等，这就使乡镇人大主席团由一个会议召集机构变成了权力机构[1]。 2002年1月，湖南省新晃侗族自治县人大常委会通过一项设立乡镇人大常委会的决定，赋予其在乡镇人大闭会期间行使审议决定重大事项权、人事任免权和监督权。全县23个乡镇选举产生了人大常委会，决定重大事项100多起，任免干部若干名。2003年11月，新晃这一做法被全国人大常委会法工委否定并叫停 [2]。于是有人大工作者呼吁，这样的制度创新可能在现行法律中找不到明确依据，但相对于“一年一次会，主席团无实权，人大闭会无为”的乡镇人大现状，能够较好地解决乡镇人大闭会期间的缺失，能够监督政府并获得制度效益，有关方面应当宽容这样的改革试点[3]。
　　浙江省温岭市新河镇改革的实践，却给出了乡镇人大改革的另一种选择：增加乡镇人大的会次和会期，细化政府财政预算草案的审议和监督，使乡镇人大的重大事项决定权和监督权真正落到实处。新河模式给乡镇人大改革和制度建设留出了很大的空间，较之设立常设机构的做法，更富有民主性和法治性。新河镇在讨论2005年财政预算案时，镇人代会进行了一天半；3个多月后，新河镇又召开人大代表会议，通报政府预算执行情况，接受代表们的询问；2006年新河镇人代会则安排了两天的时间，主要用来讨论财政预算案。逐渐增加的会期，使人大代表有较为充分的时间来审议和讨论预算，向政府官员提出有关预算的询问，酝酿提出修改预算的修正议案。所以，当新河镇十四届人大七次会议议案截止时，竟然收到了51件代表议案，其中有8件就是关于修正预算的议案，其数量之多，创中国乡镇人大会议期间议案之首 [4]。新河镇政府的财政预算，最终根据代表提出的意见和大会通过的预算修正案进行了修改，给新河改革划上了圆满的句号。
　　对于乡镇人大是否需要设置常设机构，新河改革给出了否定的回答。乡镇人大职权薄弱和监督不力等现象有着深层次的政治体制原因，并非只是设置常设机构就能轻易改变现状的。从代议民主的角度看，人民通过选举委托代表行使自己的权利，其实质就是间接民主；如果再设置闭会期间的常设机构，容易虚置代表的职权，因而并非是最好的选择，应当尽可能使代表直接行使职权。人大本身就是代议民主的产物，当代表选举产生常委会时，等于将他们受托的权力再一次作出委托，于是在选民与代表、代表与常委会之间，形成了双层代议（委托）关系；对于间接选举产生的人大，这种代议（委托）更增加了层级。事实上，中国人大的兼职代表制和较高的代表名额上限，使得省市及全国层级的人大根本无法经常召集全体会议，讨论需要由人大审议和决定的各种国家及地方事务，才采取了设立常务委员会来解决闭会期间需要开会行使的职权[5]。 随着中国民主与法制进程的不断推进，负有立法职权的全国和省级人大常委会，对于法律规定的“每两个月至少举行一次会议”都感到会议时间不够，因而经常出现每月举行一次会议的情况。可以想象，每年至少要开6次以上会议的常委会，与每年只开1次会议的大会，谁享有并直接行使着更多的国家权力？因此，法律规定常务委员会只是在人大闭会期间行使职权并向大会负责，每次代表大会期间要向全体代表报告工作。如果能够做到经常开会来议政，就根本没有必要以常设机构来取代能直接行使职权的人民代表大会。
　　发达国家议会的大部分时间都用在以年为单位的开会中，他们的议员名额控制在适宜经常开会的数量。法国国民议会有议员577名，参议院议员321名；德国联邦议院则至少由656名议员组成；美国参众两院的议员总数为535名（众院435，参院100）[6]。 法国议会每次年会从10月持续到次年6月，共9个月的会期；联邦德国议会每年开会的时间较为特殊：每开会两周便歇会一至两周；美国国会现在每次年会通常持续260天以上。即使是年开会时间最少的瑞士议会，“两院”的全院大会也要在每个季度各开会3周，每年还有为期一周的特会时间，但瑞士“两院”的各个委员会在全院大会歇会时，仍继续开会[7]。 国外议会的运作模式对于中国人大制度的改革有很好的启示，而新河改革通过逐步增加会期的做法，恰恰证明乡镇人大完全有能力履行自己的职责，根本无须设立常设机构来代行其职权。
　　从乡镇政权建设的近期目标来看，处于基层的乡镇政权直接面对群众，老百姓对乡镇政权也最为关心，应当更多发挥选民直接选举产生的代表的作用，直接反映选民的呼声。再说，乡镇规模较小，代表人数适合开会，凡是需要召集会议讨论的应当开会解决，使负有参政议政使命的代表有更多直接参与的机会，不宜设立过多的政权层次。此外，国家的法院、检察院也没有设到乡镇一级，乡镇政权更多的是保证和监督宪法和法律在乡镇的实施，所以乡镇人大也没有必要设立常设机构。但是，不赞成设立乡镇人大常设机构，并不意味着乡镇人大不需要辅助性的工作机构，乡镇人大下设办公室并配备专职工作人员仍是必需的，事实上许多乡镇人大已经设立了办公室或配备了专职工作人员，为乡镇人大服务。随着经济的不断发展，应当逐步加强乡镇人大辅助工作机构的配置与建设，将其纳入财政预算并给予保障。
　　
　　
　　二、新河改革对乡镇人大建设的重要启示
　　
　　1.增加会次和会期是乡镇人大改革的首选。地方组织法第十一条“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”的规定，是指地方各级人大每年最起码要召开一次会议，并没有规定只能召开一次会议。由于乡镇人大的代表名额一般在40名到130名之间，较之近3000名代表的全国人大和近千名代表的省级人大，更具备经常开会审议的基础和优势；乡镇人大主席团成员中，主席和副主席任期与乡镇人大届期相同，根据法律的有关规定[8]， 五分之一以上代表提议或主席团决定，都可以随时召集乡镇人大会议，会期长短取决于会议的议程安排和有利于代表的充分审议，因此，增加会次、会期并不存在法律上的障碍。作为基层权力机关的乡镇人大，法律规定的职权虽然有13项之多，但集中表现为重大事项决定权、人事任免权和监督权三大类。乡镇人大审查批准财政预算和预算执行情况报告，既是行使重大事项决定权，也属于人大监督权的范围，是法律赋予乡镇人大的重要职责。选择这样的内容来改进乡镇人大会议，必须要有相应的会期时间作为保障，同时也应改革乡镇人大会议程序。
　　2006年3月召开的新河镇人大会议会期为两天，在增加代表审议讨论时间的同时，还事先在会前发放2006年预算草案和细化说明，安排代表和公民参加预算知识培训，分农业、工业和社会三组召开公民预算民主恳谈会，为代表会前的民意沟通提供了一个平台。新河镇人代会增加会期及相应的议程安排，对乡镇人大改革有示范和借鉴的意义。除了在乡镇公共财政建设方面作出的探索之外，也为乡镇人大的发展和基层民主的推进展现了更为广阔的天地。
　　2.细化乡镇人大审议财政预算的程序，是乡镇人大职权由虚转实的有效途径。许多乡镇人大会期短的原因之一，就是将审查和批准预算、决算报告仅仅只是作为程序来完成，加上政府预算编制简略，普通代表根本看不懂预算报告，也无法发表自己的意见，简单地审议和匆忙地表决，使乡镇人大审查和批准预算的职权基本处于虚位。在发达国家议会中，“预算即政治”，审查和批准政府提出的预算案以及监督政府预算的执行是议会最主要的职责，漫长的会期多半都用在了对浩如烟海的各类预算案的讨论和争辩上，加上议会所属的庞大工作机构和具有专业知识的工作人员，使议员能充分表达意愿和提出意见。
　　在2006年延续的新河改革中，新河镇不但公开了政府财政预算草案并予以细化说明，还在人代会前引入民主恳谈模式，让公民和代表一起来讨论预算草案和细化说明，然后由参加恳谈的财经小组汇总意见，形成预算初审意见并向人代会报告；人代会的预算审查程序是：审议——修改——分组审议——提出议案——审查议案——表决议案——再修改——审议并表决。审查预算草案需要代表的积极参与，但更需要科学严谨的会议程序作为支撑，才能充分表达民意和代表意愿，使最后通过的预算真正成为多方博弈后达成的共识，乡镇人大审查批准预算的法定职权也由此得以落实。
　　3.设立镇人大财经小组，是乡镇人大闭会期间有利于代表履职的创举。曾有人担心新河设立镇人大财经小组是变相的常设机构，并对其存在的法律依据提出质疑。仔细考察新河镇人大财经小组的产生和组成人员，就会发现这是由镇人大会议表决产生的一个代表工作小组，并非是镇人大闭会期间的常设工作机构。人大财经小组的特点是：可以聘请若干专业人士来帮助代表开展预算方面的工作，在会议期间协助组织对预算的初审并向大会作预算初审报告，闭会期间负责了解和监督政府的预算执行情况，对重大预算调整可提请主席团召开镇人大会议，由全体大会来审议决定。根据地方组织法第三十七条第三款和代表法的有关规定，乡镇代表应当组成小组联系选民，开展活动。财经小组类似于按专业组织活动的代表小组，并没有突破现有法律的框架，但又在代表小组活动形式和内容上有所创新，即会议期间和闭会期间都作为预算审查的小组联系选民，依法开展履职活动。在新河改革过程中，人大代表组成的财经小组的作用并没有完全发挥出来，或者还有待时间的检验，但作为乡镇人大代表工作的探索，其积极意义则不容忽视。
　　4.赋予基层人大代表议案的新内涵。所谓议案，是指要求列入人大会议议程的议事原案，地方组织法和代表法规定乡镇人大代表提出议案，必须具备两项必要条件：即议案必须是属于人大职权范围内的事项；议案必须由乡镇人大代表五人以上联名。同时，议案的形式要件有三项：即议案应当有案由、案据和方案。也就是说要写明提出该议案的理由，指出该议案的法律和事实依据，论述其合理性和可行性，最重要的是要有解决问题的具体方案。决定案、决议案和人事任免案、财政预算案、罢免案，是乡镇人大议案的主要内容。一般情况下，这些议案多半由乡镇政府或人大主席团来提出，代表很少运用议案来提出对预算的修正建议并交付大会审议和作出决定，但新河改革赋予了乡镇人大代表议案的新内涵。
　　2006年《新河镇财政预算民主恳谈实施办法》第九条规定：“人大代表可提出预算修正案，人大代表的预算修正权限包括：（1）削减；（2）否决；（3）增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。”这项极富创新意义的举措，为乡镇人大代表提出议案作出了新诠释：针对政府向人代会提出的财政预算案，五名以上乡镇人大代表联名就可以提出预算修正案，显然符合提出议案的两项必要条件；针对政府预算中的某项资金安排，在保持预算平衡的前提下，提出削减或否决或增加的修正方案，也基本符合议案三项形式要件的规定，对于代表议案中的案由和案据，一般只作形式审查，关键要有可操作的具体方案。提交给新河镇人代会审议并获表决通过的两件代表预算修正议案，正因为提出了“把计生四项手术费及外出调查经费从100万元减少到50万元，补充到村庄整治”和“从预备费中拿出50万元补充到垃圾清运费”具体预算调整方案，才作为新河改革的重要标志之一，在中国乡镇人大代表议案史上留下创新的足迹。同时，出席新河镇十四届人大七次会议的95名代表[9]， 竟然在这次会议上提交了51件议案。无论这些议案是否都符合法律规定而成立，但代表们的履职意识和履职热情随着会前的民主恳谈有了很大的飞跃。
　　5.针对性的培训是提高代表履职意识和参政能力的重要环节。乡镇人大会议中，代表很少提出议案的现象非常普遍，甚至会出现届期内代表议案数寥寥无几的状况。除了乡镇人大会期短、审议不充分、兼职代表制等因素以外，代表缺乏履职相关知识也是主要的原因。新河镇人代会会前进行的预算知识和人大代表权利培训，为民主恳谈及预算初审、大会审议等增加公民和代表的预算知识，调动他们的积极性起到明显的作用，也为新河镇人大预算审查改革的成功打下良好基础。但由于事先没有安排更多有针对性的代表履职培训，多数代表并不懂得如何写议案，也分不清议案与书面意见的区别，以至于8件预算修正案议案中，有6件议案由于缺少具体的预算修正方案而未能提交大会审议，其他多为要求政府重视某项建设的议案，均被作为一般议案转交政府有关部门处理[10]。 实际上，这里所指的一般议案就是代表的书面意见，代表们的履职热情还需要通过更多的培训学习来规范他们的履职行为，提高议案和书面意见的水平。如果新河镇人大代表们提出的议案既属于人大职权范围，又符合议案形式要件，那么就必须列入大会议程进行讨论和审议，由大会作出或不作出某项决议（决定）。即使51件议案中有一半或三分之一能成立，乡镇人大就需要召集更多的会议，安排足够的时间来开会。
　　
　　目前，大部分乡镇人大固然缺乏多次开会的充分条件（包括政治和经济等因素），但许多乡镇人大代表直至届满离职，也没有提出过一件议案或书面意见，显然是乡镇人大职权缺位的原因之一。缺乏必要的履职培训显然制约了代表的参政能力和作用的发挥，这也是新河改革给出的重要启示。
　　
　　三、新河改革的局限性分析及建议
　　
　　新河镇在乡镇人大改革和制度建设上的探索是有益的，许多做法也值得借鉴和倡导，尤其是2006年3月8日镇人代会通过的《新河镇财政预算民主恳谈实施办法》，是一份相当重要的乡镇人大制度文本。虽然其内容还比较粗糙，许多提法值得商榷探讨，条文也需要继续斟酌推敲，但其中乡镇人代会审议财政预算案的基本程序设计，既符合现行国家法律的规定，又体现出公共预算的基本准则，使乡镇人代会会场成为有声有色的公共财政议事场所，其中所蕴含的民主价值和公共财政理念，所展现出的基层民主政治发展前景着实令人为之振奋。
　　由于历史和体制存在的许多问题，新河改革仍然存在一些局限性。地处东部沿海的浙江新河镇年财政收支达亿元以上，即使在县域经济十分强大的浙江省内，新河镇年财政总收入也相当于一个县的规模[11]。 此外，建国后浙江一直实行省管县的财税体制，县与乡镇之间的财政关系并不完全统一，但总体上乡镇财政享有较大的自由度[12]。 再则，温岭市长期以来大力推行的民主恳谈会，使温岭人逐渐开始习惯以民主对话的方式来参与公共事务，影响政府决策。据温岭市介绍，早在2002年11月，该市的温桥镇就开始尝试人代会与民主恳谈相结合的模式，以扩大公民政治参与的途径。特殊的财税体制，充足的财力保障，多年来开展民主恳谈所形成的公民社会基础，都是新河改革得以进行和发展的重要因素，但这些因素也制约着新河模式的示范作用和持续效应，其他地方尤其是经济欠发达地区的乡镇显然不具备整套移植新河模式的更大可行性。但是，在增加会次与会期，细化乡镇预算审查程序，对乡镇人大代表开展履职培训及充分发挥代表作用等方面，新河模式代表着中国乡镇人大改革的趋势和方向。
　　从另一角度看，新河模式对于向更高一层级的人大预算改革推进的意义则更为深远。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》已明确：理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。按照中央、省、县三级财税体制的理想模式，乡镇一级财政很有可能被划并到县级财政，浙江的浦江县已经开始进行乡镇财政体制改革试点[13]。 这种改革的趋势将直接困扰新河改革的持续发展。因此，只有将新河改革模式向上推进至县级以上人大，才能取得更大的进展，才能使人大真正成为公共财政建设的主导方。
　　对于新河镇而言，如何持续及深化改革是接下来将面临的新问题，有些提法也值得商榷和研究。我们非常赞赏温岭民主恳谈模式，这种模式对于培养和训练公民的独立意识、参与意识和民主意识，逐渐形成建立和建设民主制度所需要的公民社会环境，起到了很大的作用。但在温岭泽国镇所进行的参与式民主恳谈财政预算试验与新河模式完全不一样[14]， 不存在理论和法律上的冲突。将民主恳谈引入人大的提法，虽然富有温岭特色和创新效益，但容易混淆协商民主与代议民主的界限，可能不利于人大的制度建设，也有可能阻碍民主恳谈本身的健康发展。建议修改新河实施办法的标题和相应条款，重新界定两种民主的程序。建议将实施办法的标题改为《新河镇人大预算审查暨民主恳谈实施办法》；民主恳谈可定位为会前民意沟通及初审程序的一部分，作为代表审议和提出修正议案的民意基础；增加公民列席旁听人代会预算审议的条文，将已有的做法制度化，使人大的预算审议更加透明公开，更有利于密切代表与选民的联系，也使代表在会议期间的履职行为置身于选民的监督之下。
　　关于镇人代会的制度部分，还可以采取适当增加会次、提前一至两个月进入财政预算初审、预算调整的限度等，进一步深化新河改革，为乡镇人大制度建设提供经验。实施办法第二十条规定：镇政府应每季度向镇人大财经小组汇报预算执行情况。实际上，2005年11月3日新河镇财经小组成员和代表参加的预算执行情况民主恳谈会就是一次镇人代会。因此，此条完全可以修改为：每季度召开一次镇人代会，听取镇政府汇报预算执行情况，回答代表询问。这样的制度设计更符合乡镇人大集体行使职权的原则，也可改变目前乡镇人大“闭会无为”的状态。此外，预算的调整应设定一定限额，超过此限就应当启动人代会进行审查，批准后才可以执行。而提前一至两个月进入财政预算初审，是为了让公民和代表有更充分的时间来审视财政预算计划，作为初审程序的民主恳谈会也可以在这个阶段举行，让代表与民意之间有更为充分的互动和沟通。
　　
　　注释：
　　[1]2003年全国人大常委会办公厅研究室的一份报告显示，黑龙江、河南、河北、福建、云南、贵州、四川、重庆、新疆、宁夏等省市区的地方性法规，把乡镇人大主席团定位为相当于同级乡镇人大的常设机关。
　　[2]参见任达：《湖南新晃县试行设立乡镇人大常委会》，中国人大新闻网2003年11月6日。
　　[3]参见阮慧玲、田必耀、王宜峻、王永辉等：《乡镇人大的制度效益》，载《人民政坛》2004年第7期。
　　[4]参见胡念飞：《浙江温岭试验乡镇治理新模式》，载2006年3月16日《南方周末》。该文称，当天新河人代会共收到70多件议案，其中8件是预算修正案。经向新河镇有关方面核实，这次会议共收到议案51件，其中8件是预算修正案。即使这样的数字，相对于其他乡镇人大一年一次会议的代表议案数，也是非常高的。
　　[5]选举法规定，全国人民代表大会的代表名额不超过三千名；省级人大的代表名额不超过一千名；设区的市、自治州人大的代表名额不超过六百五十名。
　　[6]蔡定剑、杜钢建主编：《国外议会及其立法程序》，中国检察出版社2002年6月版，第187~315页。
　　[7]1958年以前，法国议会全年都在开会。1958年以后的宪法废除了议会年会制，代之每年两次例会加少量特会，第一次例会会期从4月开到6月；第二次从10月开到12月。然而，30多年的运行证实，压缩会期使得议会无法处理政府提交的大量法案和其他事项。1995年法国修正宪法，恢复议会年会制（参见蒋劲松《发达国家议员的专职化》一文，《浙江人大》2005年第10期）。
　　[8]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十一条第二款：经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。第十五条：乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团成员。
　　[9]据了解，十四届新河镇人民代表大会共有代表110名，第七次会议有95名代表出席。
　　[10]参见张芳撰写的《新河镇第十四届人民代表大会第七次会议预算改革的全过程》，载世界与中国研究所《背景与分析》第98期，2006年3月16日。
　　[11][12]据浙江大学公共经济与财政研究所朱柏铭教授介绍，2005年浙江省58个县财政收入上亿元，县域经济约占全省地区生产总值和财政收入的70%，连续4年百强县总数居全国第一（参见白红义撰写的《浙江财政体制改革得与失》一文，《中国新闻周刊》2006年第16期）。
　　[13]2005年10月，浦江县政府办公室下发《关于开展“乡财乡用县管”试点工作的通知》，在确保乡镇财政预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，把乡镇作为县财政一级预算单位，实行乡镇财政综合预算部门化管理。该县经济税源相对薄弱，财政收到规模相对较小的花桥乡成为首个试点乡镇（参见白红义《分税制改革浙江路径》一文，《中国新闻周刊》2006年第16期）。
　　[14]2005年4月，温岭在泽国镇进行城建项目民主恳谈试点，从12万人中随机抽出279名民意代表，分成16个小组讨论30个城建项目预算，在四次讨论基础上填写由专家事先准备的调查问卷，并对项目进行选择。然后政府根据民意代表的选择形成预算议案，提交人代会通过。泽国模式的意义在于公众对决策过程的直接参与，与巴西模式相近，被誉为中国的参与式预算（参见世界与中国研究所《背景与分析》第94期，2005年12月1日）。
　　（作者单位：上海市人大常委会培训工委办公室）