关于列席人大常委会会议的思考

　　列席人大常委会会议，是有关国家机关、单位及其工作人员参与人大议事、支持人大依法行使职权的重要途径，是人大常委会议事规则重点规范的内容之一。全国人大常委会和地方各级人大常委会的议事规则(议事办法)，都分别规定了列席本级人大常委会会议的范围，明确了列席职责，提出了列席会议的要求。这些规定是组织人大常委会会议和各类列席人员与会的基本规则，是国家权力机关工作法制化、程序化的重要举措。随着人民代表大会制度的发展完善，列席人大常委会会议中出现了许多新情况和新问题，亟待我们正确认识，认真思考，以健全和完善列席会议制度，实现列席会议的规范有序及其作用的充分发挥。
　　一、列席会议的功能定位。列席人员列席人大常委会会议，对会议的顺利进行起着重要作用，其功能主要是：1.参与审议。凡列入列席常委会会议范围的单位或个人，多数与会议议题有直接或间接的关系，他们与常委会组成人员一道，就有关议题或具体事项发表看法，提出自己的见解或主张，起到了集思广益、博采众长、民主决策的功效，是人大常委会审议决策不可缺少的部分。2.说明情况、回答询问和问题。议案提请单位和与议题相关的部门或人员，根据会议安排，在全体会议上作关于议案的说明或报告有关工作之后，还要在小组会上对组成人员认为不具体、不清楚和需要明确的事项进行回答，解疑释惑，提供书面材料，补充有关情况，对会议审议和决策提供帮助，以方便审议。3.扩大民主。常委会组成人员虽然有广泛的代表性，但人大是兼有民意机关功能的国家机关，议事决策必须最大限度地听取各方面的意见和建议。列席人员多数是从事实际工作的，或在机关，或在基层，或是某一群体利益的代表，熟悉情况，懂业务，知民情，他们参加审议，促进了会议审议，扩大了公民参与。4.拓宽了代表知情议政的途径，为下一级人大学习借鉴会议经验创造了条件。我国的人大代表大多是兼职的，有自己的本职工作，且其主要精力也放在本职工作上，因而多数代表对本地政治经济社会文化等事业的综合情况了解不多；还有一些代表面对大量的会议议题和具体问题不知如何表达和怎样审议，行使审议权的经验不足。通过列席议事水平较高的本级或上一级人大常委会会议，既可以知政和熟悉情况，又能学习议政经验，增强议事和履行职责的能力。另一方面，人大工作都是围绕宪法法律进行的，会议组织工作严密，要求高，程序性强，加之人大换届涉及人多面广的特殊性，下级人大常委会负责人列席上级人大常委会会议，亲身感受会议的组织服务和组成人员履职，对开好本级人大常委会会议和促使代表履行职责都能起到指导作用。5.服务会议。人大常委会机关和“一府两院”及其工作部门的列席人员一般都与会议议题有关，做好会议服务工作是他们的共同职责。特别是人大机关的列席人员，是组成人员的助手和参谋，也是各项议案议题、决议决定起草调研等具体工作的参与者，他们列席会议，能够为会议提供及时和有效的服务，也能为人大常委会机关日常工作顺利开展起到促进作用。
　　二、列席人员参与审议和提出意见建议的属性。一是参考性。列席人员在参与审议时提出的意见建议，是会议审议的成果之一，其中多数不乏建设性，有的还能对会议产生积极影响。但它们只能作为意见建议，供组成人员审议、决策时参考，属提供情况、反映问题、促进会议审议的性质，不能成为组成人员决策形成的主要因素，也不是会议决议决定的主要依据。二是说明解释和参与性。不同单位或类别的列席人员，参加会议的职责任务不同。议案提起单位、与议题有直接关系的部门列席人员参与审议，其发言主要是说明解释或回答问题性的，服务于会议审议的性质比较明显；代表和下级人大常委会负责人则主要是知情议政，建言献策，发挥其在权力机关中的作用，属参与性。三是辅助延伸性。面对众多议题，涉及当地政治经济社会文化等方方面面的情况，常委会组成人员的审议意见，往往是综合性的，紧扣议题，但有单一或不深入的现象。下级人大常委会负责人、代表及其他列席人员参与审议，能够带来更多的与议题有关的情况，提出不同的意见建议，丰富了会议审议，深化了对具体事项的讨论分析，使审议更充分，是提高会议质量的有效方法，具有协助组成人员审议、延伸议题审议的性质。四是发言的法定性和非法定性。列席人员依法列席会议，可以就有关议题发言，提出意见建议iotl8L3N2nLCBmDmdIoozJZ51HOUfbjCgQm/KXhKnds=。但一般列席人员发言相对于代表来说，不能超出法律规定的界限，也就是涉及的范围比较小。对于具有代表身份的列席人员来说，法律规定了“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究”，只要与议题有关，什么话都可以说，即使违法也不受追究。比较起来，列席人员发言就有了享有“不受法律追究”和不能超越法律规定的两种不同的权利。
　　三、当前列席会议中存在的问题。地方各级人大常委会议事规则对列席人大常委会会议作了比较原则的规定，实际操作中情况复杂，做法不一，问题也比较多。具体表现为：一是列席会议职责不清。全国人大常委会议事规则只对议案提请单位列席会议作了到会说明情况、回答问题的规定，多数地方人大常委会的议事规则或办法没有对列席人员的职责任务进行详细规定。这种缺憾，使许多列席人员对参加会议做什么不清楚，有什么责任不明白，不懂发言和审议的现象程度不同地存在。二是列席范围过大。有的地方随意增加列席单位和人员，把与会议关系不大的政府部门、无关的党委和政协工作部门及团体等单位的负责人也列入列席范围，拿列席当“礼遇”；一些地方列席人员总数超过了组成人员总数，与会人员过杂、过多，加大了会议成本，降低了会议效率。三是列席人员有摆不正位置的情况。一些列席人员在参与审议时抢发言、争利益，甚至误导审议；还有的列席人员随意打断发言，简单否定他人观点，会议气氛不和谐在一些地方时有发生。四是会议服务工作不细致。有的部门提供的会议参考资料不全，解释说明问题不够清楚，对部门间尚存争议的法规条款事先缺乏协调而仓促上会；部分提请会议审议的汇报、报告等，文风不正，材料粗糙，会议审议或“遇阻”或难以深入进行。五是不守纪律。有的列席人员责任意识差，迟到早退，听会而不发言，等等。
　　四、搞好列席会议的几点思考。一是严格列席会议范围。首先，要规范“一府两院”和人大的列席。除政府一名负责人、“两院”主要负责人、人大工作部门和下一级人大负责人每次会议应当列席外，议案、议题直接涉及的政府部门负责人和“两院”分管副职应当列席，但不能将具体议题所涉及的几个单位都列入列席范围。其次，要规范代表列席。列席代表总数每次会议应当固定，选择时要按照议题所涉及的工作或专业原则，适当照顾代表的面，还要与具体议题挂钩。再次，要规范议题涉及相关事项的处理方法，以减少列席。会议议题可能涉及两个以上部门的事项，应当区别情况，重大的应事先协调一致，一般的可在会议中临时协调，其他事项以会议决议决定为准，避免所涉及的问题都通过列席会议在会议上解决。二是明确列席会议的职责和任务。常委会应当依据议事规则，制定实施办法，明确列席职责，规定列席任务，提出组织列席人员与会的原则要求。鉴于每次会议列席人员不固定，综合部门要在会议通知或邀请信中附不同列席单位和人员与会的职责，使列席人员心中有数，有目的、有责任地与会。三是做好列席人员参与审议的工作。由于多数列席人员都与会议议题有关，因此，综合办事机构应当事先将会议的主要材料寄发他们，其中代表或下级人大列席人员需要在会议上重点发言或征求有关意见的，应当及时告知安排其列席会议的意图，引导他们进行调查研究，认真做好与会发言准备。四是科学组织列席人员与会。“一府两院”在法律上向人大及其常委会负责，其负责人列席常委会会议，既能增强自身的责任意识，也是支持人大履行职责。所以，政府负责人和“两院”主要负责人，各次常委会全体会议必须参加，小组会议可视议题和具体内容由自己确定；政府部门或有关单位负责人，除参加常委会全体会议外，还要按照日程安排，列席与本部门、本单位有关的小组会议，杜绝有关无关的会议都参加的“耗会”现象，从而促使会议紧凑、有序。五是鼓励列席人员发言。在小组会议上，组成人员要善于向有关列席人员提问，会议主持人应当预留发言时间，倡导列席人员积极参加审议，做好发言准备，充分发挥他们的作用。
　　 (作者系甘肃省人大常委会财经办副主任)