代表离开原选区而未迁出本行政区域所产生的问题及对策

　　根据《代表法》的规定，凡“地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的”，“其人大代表资格终止”。而对各级人大代表没有迁出或者没有调离本行政区域而是在本行政区域另一个非原选区或非原选举单位任职、工作或经商的情况如何处理，法律没有规定。在实际工作中，就难以操作。
　　
　　一、存在的问题和困难
　　
　　人大代表没有迁出或者调离本行政区域，依照法律规定是不能终止其代表资格的。而人大代表在任期内没有违法，没有调离本行政区，其代表资格一般都将保持到任期结束。这样，弊端就显而易见了。
　　第一，在实际工作中，不少人大代表由于其任职单位、任职地点、工作单位、工作地点和户口所在地、居住地在本行政区域内变动，虽然离开了原选区或原选举单位，但不能算“迁出或者调离本行政区域”，其代表资格依法当然继续有效。人大代表未到换届其代表资格终止只能由原选区或者原选举单位依法罢免。如果原选区或者原选举单位因种种原因没有或不能及时依法罢免其代表职务，则造成部分原选区或原选举单位事实上的代表职务缺位、代表数量减少的现象。
　　第二，人大代表异地保留资格与原选区或者原选举单位已没有隶属关系了。所以，一是无法履行《代表法》规定的与原选区选民或者原选举单位人民群众保持密切联系的职责和义务，也无法经常听取原选区选民或者原选举单位的意见和要求；二是提不出属于原选区选民或者原选举单位十分重视和非常关注的问题的建议、批评和意见；三是不能参加代表小组的活动，回答不出原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问；四是不能被邀请列席原选举单位举行的人大常委会会议或专门委员会会议，不能了解常委会或专门委员会的工作情况；五是不能被邀请参加原选举单位组织的执法检查和专题调研活动，也无法了解原选区或原选举单位有关法律、法规执行情况和国家机关依法开展工作的情况。当然，没有调离本行政区域的人大代表也无法律依据参加新迁入或者新调入非原选区或原选举单位的上述所有活动。在这种情况下，这部分没有迁出或者调离本行政区域但依然保留代表资格的人大代表，已失去了依法履行职务的动力和场所，其从事代表活动的积极性也会大为减弱。这样，与失职有何异？等于浪费了有限的政治资源。
　　第三，按现行惯例，为了便于工作，在人大代表的构成上，有许多人大代表是因为在各自的工作岗位上担任了一定的领导职务，才被提名为人大代表候选人，并被选上人大代表的。但是，常常是新一届人大换届结束不久，随着党政机关领导干部人事调整、重新任命或由于干部交流和工作的需要，一些是人大代表的领导干部其党政职务也随之发生了变动。一是原来在乡镇、街道担任领导职务的县级人大代表，被调整到了本县、市、区另外一个乡镇、街道或县、市、区党政机关及其所属部门任职；二是原来在县、市、区党政机关所属部门工作的县级人大代表，被安排到本县非原选区所在的乡镇、街道任职；三是原来在县、自治县、不设区的市、市辖区担任领导职务的市级人大代表，被调整到本自治州、设区的市（区）另外一个县、自治县、不设区的市、市辖区或者自治州、设区的市（区）党政机关及其所属部门任职；四是原来在自治州、设区的市党政机关所属部门担任领导职务的市级人大代表，被安排到本自治州、设区的市所属的县、自治县、不设区的市、市辖区任职；五是原来在自治州、设区的市担任领导职务的省级人大代表被调整到本省、自治区、直辖市所属的另外一个自治州、设区的市或省、自治区、直辖市党政机关及其所属部门任职；六是原来在省、自治区、直辖市党政机关所属部门担任领导职务的省级人大代表，被安排到本省、自治区、直辖市所属的自治州、设区的市担任领导职务的；七是原来在省、自治区、直辖市担任领导职务的全国人大代表被调整到其他省、自治区、直辖市或中央、国务院所属部、委、办及直属机构任职；八是原来在中央、国务院所属部、委、办及直属机构担任领导职务的全国人大代表，被安排到了省、自治区、直辖市任职。人大代表异地保留资格，导致有些地方党政领导班子的主要领导不是人大代表（特别是有的乡镇、街道领导班子中连一名县级人大代表都没有）的局面出现。甚至因代表团没有党政主要领导出任代表团正副团长，使代表团无法开展正常工作，也不利于开好人代会。
　　第四，《代表法》明确规定，人大代表受原选区选民或者原选举单位的监督。对一位人大代表来说，虽然到一个新地方工作并没有迁出或者调离本行政区域，但实际上，已经失去了原选区选民或原选举单位的监督，这有违《代表法》的立法意图。
　　
　　二、应当采取的对策
　　
　　第一，建立人大代表退出机制，完善代表辞职制度。对现行选举法、代表法、地方组织法进行修改，增设有关人大代表自愿辞去代表职务、因公辞去代表职务、建议辞去代表职务、劝解辞去代表职务的条款。明确规定人大代表虽没有迁出或者调离本行政区域，但赴异地工作与原选区或者原选举单位已无隶属关系的，应当主动提出辞去人大代表职务；人大代表本人如果不主动提出辞去代表职务的，原选区选民或者原选举单位，可以依法建议、劝解其辞去代表职务；如果人大代表不听建议、劝解的，可以依法对其代表职务进行罢免。或者明确规定各级人大代表在任职期内，虽然没有调离或者迁出本行政区域，但赴异地工作其原选区或者原选举单位的代表资格自行终止，缺额另行补选。除此之外，还应当明确人大代表履行职务、代表资格终止、代表辞职及补选代表等具体规定，并且对代表资格终止、代表辞职和代表罢免的程序进行细化。使人大代表履行职务、资格终止、辞职、补选等活动和行为有法可依。
　　第二，减少干部和名人人大代表的名额。目前，在全国和地方各级人大代表中，各级党政机关、人民团体、事业单位的领导干部及大型国有企业、民营企业的经理、演艺界的名人等所占比例较高。一是这个人群所占比例比其他人群高出许多，而其所代表的人群百分比又较少，这“一多一少”明显对占绝大多数的其他公民不公正、不平等，应当进行纠正；二是在这个人群中的人大代表，因任职、工作、经商调动而没有迁出或者调离本行政区域的可能性比其他人群中的人大代表概率要大得多；三是这个人群中的人大代表本职工作繁忙，其依法履行职责和义务、参加代表小组和人大常委会组织代表开展活动的时间和次数相对较少。无论从人大代表构成来看，还是从参加代表活动、依法履行职责和义务的保障上说，干部和名人中的人大代表名额都不适宜占人大代表名额总数的比例太高、太大。减少这一比例，在某种程度上也可以减少代表异地保留资格的现象。
　　第三，社会各方面和人大代表本身要提高对人大代表地位、身份、作用的认识。多年来，由于长期有关方面在推荐人大代表候选人时，片面理解代表的比例结构，忽视了代表的政治、法律和文化素质，过多重视代表在行业、部门的作用和对当地经济发展的贡献，轻视了代表的基本素质、参政积极性和议政能力。所以使人们产生了误解，认为人大代表是一个光环、一种荣誉。因此，社会各方面和人大代表本身要正确认识人大代表的内涵和实质，正确认识人大代表的职权和义务。作为人大代表还要增强选民意识，时刻从代表人民利益、反映人民心声、体现人民意志出发，增强依法履行职责的责任感和使命感，认真履行代表职责，积极发挥代表作用。有了这样的觉悟和认识，社会各个方面和人大代表本人才能重视人大代表这个群体；才能正确认识到人大代表这个法定资格和职务不是个人的私有资源；才能意识到异地保留资格，既是对政治资源的一种浪费，也是对原选区选民或者原选举单位不负责任的表现，还是一种自私自利的行为。因此，作为一名人大代表当长期脱离原选区选民或者原选举单位时，应主动提出辞去代表职务。这样可以腾出有限的代表名额，让原选区选民或者原选举单位选择更能代表本选区选民或选举单位利益、反映本选区选民或选举单位心声、体现本选区选民或选举单位意志的人，担任人大代表这个法定职务。
　　（作者单位：新疆维吾尔自治区人大常委会环境与资源委员会）