土地问题仍然困扰农村改革

赵树凯

现在已经不适合仅仅用土地问题来概括农民问题，而所有的问题包括土地问题归结为一点，是农民的权利问题。在这个社会的任何一个角落，只要农民的权利在制度安排上还有缺失疏漏，农民的权利还得不到平等体现，就必然有农民问题。

从收入结构看，土地在农民生活中的位置正在下降。在近两年的农民收入增量中，一半以上来自非农收入。大致可以说，农民生活的提升，今后将越来越不倚重于土地了。但是，我们还看到，现在农村中的冲突性事件，却是越来越多、越来越尖锐地发生在土地上。

近两年，中央政府采取了越来越严格的措施保护土地，减少争端，应该说效果是显著的，但是客观地说，政府在这个问题上仍然没有迈过最重要的那道“门槛”。

追随农民的脚步

土地改革可以说是共产党动员农民的最大法宝。共产党领导中国革命的成功，基本经验是满足了农民的土地要求从而赢得了支持，这与国民党在解决农村问题上的不成功形成了对比。

在我们党动员农民的若干历史性场面中，农民分到土地后兴高采烈的场面和镜头真挚感人。但是，是否所有真挚感人的场面和镜头都说明了成功的经验？那就难说了，从记录性资料中看，后来加入合作社、人民公社不也有很多同样令人激奋的镜头吗？说得再近一点，“文化大革命”中那些欢呼的镜头，那些对于中国最大“走资派”声讨控诉的镜头，不也很真挚感人吗？这里的问题是，如果说这些场面都表现了几许真情，那么，哪些真情才体现历史的真理呢？

历史本身很无力，既不能挺身申辩，也不能从头重来。这个时候最重要的是研究者的解释评说。历史其实不是只有一种解释，人们可以从不同的角度、用不同的方法来重新审读和观察。即便是当事者仍在，同一件事情，仍然有不同的陈述，不同的判断。因此，当我们讨论这些问题的时候，千万不敢说真理只在我们手里，别人都是谬误。

农村改革发轫时期，农民是在为土地而抗争，抗争的对象是人民公社的旧体制。那个时候，上层领导坚定地认为人民公社制度适合当时的生产力水平，必须坚持。农民要分户经营的企图被认为是开历史的倒车，被认为是农民不懂马列主义、目光短浅的表现，或者通俗地说就是农民不够聪明，不知道自己想要什么，也不知道自己该做什么。因此，掌握了历史发展规律、把握社会前进方向的人们要“指引”“领导”他们。

但是，农民们似乎并不领情，他们不认同这些“指引”“领导”，他们采取消极或者积极的对抗方式。人民公社时代劳动中的“出工不出力”，分配中“瞒产私分”，可以说是消极对抗方式。“大包干”的横空出世和顽强坚持，则是积极的对抗方式。对抗的结果，无奈“愚蠢”的农民人多势众，已经被设计好的“社会前进方向”被这些不识货的人扭转了。

类似的历史闹剧其实后来还在中国农村陆续上演，这是真正宏伟的历史史诗。乡镇企业的发展嬗变，农民大规模进城的兴起流变，都经历了这样的过程。在这个过程中，农民都曾经受到那些历史的“领航者”指责，也都受到过实实在在的政策性和制度性惩罚。那些年里，城市对于农民工大规模收容遣送，给农民造成了巨大经济损失和人身伤害，也造成了若干新的流离失所。

这20几年间，农民就是这样在一波又一波的对抗中前进。令人欣慰的是，农民在义无返顾地前进，政策和制度安排也在顺应着农民的脚步而创新。

历史发展的规律殊难把握，农民的前进方向殊难设计。农业的家庭承包经营体制确立以后，农民在非农领域的创造力迸发出来，“乡镇企业”迅速发展。

政策对于乡镇企业认同也有一个曲折的过程。在政策认同确立以后，人们曾经以为乡镇企业将是未来中国农村劳动力转移的主要出路，因为在当时的情况下，从80年代中期到90年代中期的十来年间，乡镇企业就吸纳了大约一亿农村劳动力，因此，中国的城市化也将创造新的模式。“离土不离乡，进厂不进城”成为人们预期和理想。这时，人们以为找到了中国农村发展的规律和方向。

但是，事情的发展不以人的意志为转移。在最近的十多来年间，这些乡镇企业纷纷转制或者倒闭，原来意义上的集体所有、集体经营的企业已经寥若晨星，离乡进城成为农村劳动力转移的主导形式。

更加久远丰富的历史现象且不去论及，单是改革以来这二三十年间发生的事情，就让喜欢设计社会发展方向的人们大跌眼镜了。由此看来，不论多么聪明的学者，多么有能力的政治家，都没有能力去规划设计农村发展的方向和道路。或者说，探究和把握这种方向和道路，唯一正确的方法就是观察和追随农民的脚步。这个认识的应用意义在于，现在的农村政策制定和制度安排，必须以农民的选择和需要为基本标准。道理是简单的，但在具体的政策研究中，落实这样的方法原则很艰难。

农民的权利

中国农村的改革发展，现在正处于重要阶段。农民进一步的需要和选择是什么，需要识别；制度安排的着力点在哪里，需要寻找。在这一系列问题中，农民对于土地制度的需要，是农村发展的关键性问题。

从社会经济生活内容看，现在的农民问题不仅是土地问题，甚至主要不是土地问题。最显著的事情是，农民进城，农村主要劳动力向非农业领域转移，这个过程农民遇到的是就业问题。这个时候，农民的抗争可以说大部分与土地无关。农民离开土地以后，直接的诉求目标是自由流动的权利，是平等就业的权利，是对于统一开放的劳动力市场的诉求。也就是说，我们已经不适合仅仅用土地问题来概括农民问题。

与就业权利相联系，农民还面临如何享受社会福利政策的权利。在当前中国的社会条件下，社会发展中的所有问题可以说都有农民问题，或者说，哪个领域有农民，哪个领域就有农民问题。这所有的问题归结为一点，是农民的权利问题。进一步说，在这个社会的任何一个角落，只要农民的权利在制度安排上还有缺失疏漏，农民的权利还得不到平等体现，就必然有农民问题。

当前农村中的土地问题，从农村工作的日常内容可以归结为三个方面。第一是承包地问题。土地承包如何合理，承包到户的土地究竟如何处置使用，土地承包如何与人口等因素的变动相适应，等等，许多问题仍然没有解决。

第二是宅基地问题。宅基地不同于耕地，一直是农民的私产，现在似乎不明不白。宅基地究竟属于谁，农民对于宅基地的处置使用权究竟与承包地有什么不同，宅基地的管理分配怎样才合理，面临若干问题。

第三是征地问题。在农地转为非农地过程中，农民作为土地所有者，他们的角色和权益应该如何体现，制度安排如何有利于节约土地资源和稳定农村社会，问题才刚刚受到重视。

本人认为，所有这些土地问题的核心都是农民的权利问题。承包地的政策规定如何基于农民权利，宅基地政策规定如何基于农民权利，特别是征地制度如何基于农民权利，都还没有解决。农民是土地的所有者，但是，在制定这许许多多的政策中，农民的话语权和应有的决定权，被多大程度上尊重了？

谈到农民在征地过程中的不合作甚至对抗的时候，一些地方官员常常说，给农民的补偿已经相当高，甚至失地农民生活水平比原来已经高很多，政府的安置也很好，可是农民还在“闹”，这是不应该的。但是，如果倾听一下上访农民的诉说，他们的理由也是充足的。那是他们的地，不论卖多少钱，这是他们的事情，政府强行卖他们的地已经侵犯了他们的权利，而通过卖他们的地来赚大钱更加不合情理。本人在具体的农村工作中发现，农民有自己的权利预期，只是往往表达得不够清晰。

过去说，解决土地问题，就解决了农民问题。现在情况不同了，解决好土地问题也未必能解决好农民问题。但是，可以肯定地说，解决不好土地问题，就必然解决不好现在的农民问题。那么，怎么才算解决好土地问题？

也许，在不同的历史社会背景下，问题的具体内容是不同的。新中国成立前后，要解决的也许是土地改革，让农民分得属于自己的土地；农村改革初期，要解决的是实行家庭承包经营，那么现在要解决的是什么？能不能说农民的土地问题已经从根本上解决了，接下来仅仅是完善补充？这是现在学界和社会上热烈讨论的问题。

农民关于土地的要求究竟有哪些？土地究竟是谁的？拥有土地的人如何落实自己的权利？等等，似乎并不清楚。意识形态方面的约束要求，农村发展的现实需要，两者之间是否可以统一？现在，土地问题的突出矛盾表现在征地过程中，那么，土地制度问题是否就可以归结为征地制度问题？关于土地制度，是否可以有更深刻的制度创新试验？这众多问题，都需要探讨。

（作者为国务院发展研究中心研究员）