联合国改革的动力与困境

李东燕

推动联合国改革的动力来自会员国，也来自民间社会和非政府组织。由于各会员国之间的利益冲突，目前联合国改革仍面临许多分歧和困难。

《成果文件》是联合国改革的指导性纲领，它的通过，标志着联合国改革和发展进入一个新的历史时期。

安理会的改革是联合国改革的重中之重。《四国提案》的失败，反映了国际政治力量斗争的现实。

中国作为联合国的发起国和安理会常任理事国，对联合国的创建作出了独特的贡献。随着中国综合国力的增强，中国将对世界的和平与繁荣作出更大的贡献。

冷战结束后，联合国改革问题变得越来越急迫。在加利秘书长任期内，联合国仍然处于冷战后的过渡时期。安南任秘书长以后，自１９９７年开始，已经推出了两套改革方案。２００３年，秘书长成立了“高级别名人小组”，旨在探讨联合国面临的新威胁、新挑战，并提出了应对措施和改革方案。在２００５年３月题为“大自由”的报告中，安南秘书长结合该小组报告的内容，再一次提出了进一步改革联合国的方案，其中也包括安理会扩大的方案。

冷战结束后，联合国改革之所以不断被提出，是因为存在着多种推进联合国改革的力量和促使联合国改革的因素。联合国是全体会员国组成的组织，因此，推动联合国改革的力量首先来自会员国。

联合国是６０年前建立的组织，是当时国际力量对比的反映。６０年后的今天，世界已经发生了巨大变化，国际力量对比也发生了变化。一些国家的综合国力发展起来，在全球和地区事务中影响上升。它们当中的一些国家在财政和其他方面是联合国的积极支持者，对联合国作出了重大贡献。因而，它们迫切要求改革联合国，尤其是扩大安理会，使它们的能力、影响及对联合国的贡献能得到体现。德国、日本、印度、巴西等就属于这一类国家。

许多发展中国家也呼吁联合国改革。发展中国家在联合国会员国中占有很大比例，但在安理会中缺乏代表，常任理事国中没有来自非洲和拉美国家的成员。因此，阿拉伯国家、非洲联盟等发展中国家也希望扩大它们在安理会中的代表，推动联合国的民主化。一些中小国家从联合国宪章起草开始，就反对设立否决权。联合国成立后，它们一直是呼吁重新检查联合国宪章，并修改宪章中有关安理会和否决权的规定。一些中等发达国家积极参与联合国活动，在财力、物力和人力方面为联合国作出了重大贡献。这些国家抱怨联合国的管理和工作方法缺乏民主、透明，也缺乏效率和权威性，它们也是积极推动联合国改革的力量。

美国是联合国的财政第一大户，在人们批评美国死守单边主义、破坏联合国权威的时候，美国对联合国同样抱批评态度，美国人习惯将联合国视为陈腐的官僚机构，要求联合国按照其意愿进行改革，包括削减开支、机构重组等，否则就以拖欠费用等手段来向联合国施加压力。

民间社会和非政府组织也是推动安理会改革的重要力量，它们要求扩大对联合国的参与。１９９５年，在联合国成立５０周年之际，全球治理委员会提出了有关联合国改革的一系列建议。２０００年，来自１００多个国家的１０００多个非政府组织和其他民间社会团体在联合国总部举行了非政府组织千年论坛，并发表了他们的宣言和行动议程，提出了“为二十一世纪的到来加强联合国”的改革建议和设想。２００３年联合国秘书长任命了“联合国与民间社会关系知名人士小组”，该小组向秘书长提交了“我们人民：民间社会、联合国和全球施政”的报告，代表全球非政府组织和民间社会，再次提出了改革联合国的意见和方案。

总之，各种改革力量都希望６０年前建立的联合国能够与时俱进，更好地为会员国服务，更好地应对新的全球威胁和挑战。今天，联合国面对众多与冷战时期不同的问题，如贫穷、自然灾害、金融危机、有组织跨国犯罪、恐怖主义、生态环境问题，大规模毁灭性武器扩散等。此外，联合国还受到其他国际组织、区域组织和非政府组织的挑战。与联合国这样庞大的国家间组织相比，其他国际组织或者非政府组织在任务目标、组织机构和手段上更集中、更有效、也更灵活。这些组织在全球事务中正扮演着越来越重要的角色，对联合国的作用和地位构成挑战。因此，如果联合国不进行调整和革新，不与时俱进，将会逐步失去其具有的优势。正如安南秘书长在他的改革报告中所说，未来联合国要取得成功，必须做得比别人更好。在某种程度上，可以说联合国正面临着生存危机。无论今后谁出任联合国秘书长，都无法回避联合国改革问题。

在改革力量的推动和支持下，近些年来，联合国的机构改革在许多方面已经取得了进展。但在一些问题上，改革仍然难以完成。要使１９０多个国家组成的联合国成为一个既有权威，又有效力和效率的国际组织，并非易事。联合国改革仍然面临许多分歧和困境。

尽管前面提到，存在着各种推动联合国改革的力量，但它们所希望的改革是建立在各自利益需求的基础之上，它们的利益需求有相同的地方，也有相互冲突的地方。因此，改革力量并不是朝同一个方向推动联合国改革，在一些问题上甚至是南辕北辙，安理会扩大问题就反映出会员国之间的利益冲突。由于存在不同的利益、意识形态和文化差异，会员国对联合国的期望和失望都是不同的。一些发展中国家抱怨联合国已经成为受美国等大国控制的机器，例如，在５８届联合国大会上，马来西亚总理马哈蒂尔就批评联合国受到大国的控制，已经成为霸权主义和帝国主义的工具，无法为穷者和弱者提供保护。一些发达国家则抱怨联合国已经被发展中国家所“劫持”，因为发展中国家常常会利用它们在大会的多数票迫使发达国家作出让步。同是发展中国家，尽管它们对扩大安理会表示支持，但具体到如何扩大，谁能成为安理会常任理事国这些关系到各国利益的问题，它们之间也存在分歧。

联合国的建立本身就是各种矛盾妥协的产物，联合国机构的设置和宪章本身始终存在着一些难以调和的冲突，例如国家平等原则与否决权的矛盾、不干涉内政原则与强制性措施之间的矛盾等。正如人们经常说的，有什么样的世界，就有什么样的联合国，世界各种矛盾和冲突都会反映到联合国。因此，人们将目前围绕联合国改革的这场竞争视为关系到未来世界秩序与格局的竞争，视为涉及“新大国和老霸权之间”未来关系和地位的竞争。

在改革问题上，存在着维持既得利益者与改变现状者的利益冲突，存在着意识形态上的冲突，也存在着因政治文化差异而导致的不同立场。既有发展中国家和发达国家之间的分歧，也有发达国家之间和发展中国家之间的分歧。例如，发达国家更强调联合国在人权、武器扩散、反恐怖主义等方面的作用，发展中国家则更重视发展问题；美国倾向于固守单边主义和“先发制人”原则，而其他发达国家则更多强调国际法、多边主义和集体安全原则。此外，各国在关于“侵略”、“自卫”、“主权”、“人权”等概念的界定上，也还存在很大分歧。在一些国家看来是“侵略”、“恐怖主义”的行为，在另一些国家看来可能是“自卫”或“正义斗争”；在一些国家看来是“裁军”、“人道主义干预”或“先发制人自卫”的正当行为，在另一些国家看来则可能属于“侵略”或“干涉内政”。

正是由于诸多分歧的存在，联合国在许多改革问题上仍然难以达成一致。安南在联合国“千年宣言”执行情况报告中说，呼吁各国能达成共识，实现更大的团结，要求各国“在盘算国家利益时，应适当重视一个公正、稳定世界秩序的价值和重要性。”但分歧显然是不易消除的，安理会改革长期停滞不前就说明了这一点。为了准备联合国６０周年的首脑会议，由美国、中国、俄罗斯等３２个会员国组成了第５９届联大核心小组，自６月初起开始就首脑会议《成果文件草案》举行磋商。但各国在发展、恐怖主义、裁军和防扩散、人权理事会、联合国秘书处管理改革等７大议题上都存在严重分歧，使得草案迟迟不能达成一致。尤其是在裁军、保护的责任以及人权理事会问题上，谈判已陷入无法进行的僵局。只是在反恐议题上取得了比较明显的进展。这反映出联合国会员国在改革问题上分歧之广泛。

联合国这样一个由１９１个主权会员国构成的组织，在改革问题上存在分歧是正常的，联合国改革之复杂和艰难也是正常的。这说明联合国改革只能在各会员国之间的耐心协商和磨合中逐步进行，不可能一蹴而就。