深化农村债务化解的对策

王宇波

近几年来，国家高度重视三农问题，作为农村税费改革的重要内容之一，各地在化解村组债务工作方面进行了积极的尝试，也遇到了一些难以克服的困难。探索彻底解决农村债务问题，对许多农村工作者来说是一个严峻的挑战。

村组债务的成因及构成

从村组债务的形成原因看，一是超出村组集体经济承受能力举办公益事业，如教育普九达标，建设标准化教学设施、教师用房，村组道路建设、卫生文化设施建设的基建工程款拖欠；二是农民负担沉重，各项税费收缴困难，在“三提五统”收缴出现缺口时，由村组借贷完成上交任务形成的债务；三是村组在发展经济，进行农业基础设施建设时运用的上级有偿使用资金，但由于管理或项目本身的问题未能达到预期收益而形成负债；四是村组兴办企业或乡镇兴办企业时由村组入股，向金融机构或农民个人借款，而所办企业亏损倒闭致使村组负债；五是村组自身经济薄弱，无力维持正常运转而借贷形成债务；六是由于管理不善、村组干部腐败导致超出经济负担能力而形成债务。

从债务结构分析，一是村组干部个人承担的垫资、向亲朋好友借款，或以个人名义向金融机构借款的债务；二是向村民个人或其他组织、个人的借款；三是向金融机构、农村合作基金会借款；四是拖欠上级有偿使用的专款，如农发资金、财政周转金等；五是各类工程款、干部工资补助、五保生活补助等等。

村组集体的债权结构相对比较简单一些，主要是村民拖欠的“三提五统”费用、税费及生产费用(如水费、电费、种子、肥料款等)、公益事业筹资、应上缴的承包集体企业资产使用费、生活困难借款（因病或灾害、子女上学)等。这部分债权虽然数额很大，有些地方从债权债务比较来看债权甚至比债务还大，好像并不存在债务问题，但债权中的村民拖欠款大多是由于过重的农民负担所造成，债务人的还款能力差，还款意愿低，特别是有些地方在化解村组债务中对集体债务采用均摊到人的办法，农民极其反感，拒绝承认债务。从国家的农村政策方面来看，强行采取措施包括采用法律手段来清收村组债权都是不允许的。

债务化解不了，农村税费改革所希望的规范国家与农民利益的关系难以理顺，即使农业税全部取消之后，开展村组集体的公益事业也难以筹资筹劳，将会给组织和领导农村社会的经济发展带来重重困难。

化解村组债务的经验

湖北省委、省政府始终把化解村组债务作为推进农村税费改革试点的重要环节来抓。从2000年开始，全面部署、抓好试点，先后两次在麻城、武汉市江夏区召开全省农村化解债务经验交流会议，明确提出力争用三到五年时间全面化解农村债务，各地也结合本地实际创造性地开展化债工作。主要经验包括：

一、建立组织，落实责任。县(市)、乡镇成立以主要负责人挂帅的化解村组债务工作体系，负责指导、协调债务化解工作，处理具体问题。建立各级干部化解债务责任制，研究化债政策，统一印制化解债务的票据、表格，规定化解债务的业务工作流程，规范业务和资料存档的要求。要求凡涉及村组财务收支的人员，必须按规定的时间和地点结清账务；召开村民会进行宣传发动，倾听村民意见，逐户核对账目；发放债权、债务核对通知书；对核实后的往来账目张榜公布，开展民主理财活动，以防止出现经济纠纷和矛盾。

二、创新方法，核债减债。一是加大清收力度，力争使农村债权损失降到最低限度。二是对因高息借贷形成的债务，要逐笔登记，参照国家金融部门同期同档次贷款利率予以调减，重新换据。在登记换据时，实行本息分离，禁止利滚利、息转本行为的再度发生，遏制债务滚雪球增长的势头。三是将村组闲置的公共资产和小型水利设施进行拍卖、租赁，以此化解债务。四是对涉及村组干部的债权债务，在双方自愿、协商一致的基础上，将债权债务进行置换转移，减小债权债务的总规模，减轻村组化解债务的负担和压力。五是针对那些原来以村组名义兴办企业，企业倒闭后将债务转嫁给村组集体的行为，要组织专班人员，在对债务形成原因进行全面审计清查的基础上，划清责任界限，将属于个人承担责任的那部分债务，从集体债务中剥离出去。六是对既是债权人，又是债务人的单位和个人所承担的债权债务实行抵销核减。七是对那些过去已经从村组集体获取巨额高息的单位和个人，在偿还本息时进行折扣，对债务人自愿要求降低偿还比例，予以优先偿还或公开竞价偿还。八是通过健全完善管理制度，严防新债的发生。九是增收还债法。主要是通过大力发展村组企业、养殖业、加工业等，逐步壮大集体经济实力，从集体经济收入中拿出一部分资金还债。

三、加大政策扶持力度，分级负担农村债务。根据债务成因和县乡两级财政状况，把政策性支农债务如农发有偿使用资金予以减免，上划农村义务教育办学债务、增加对农村村组补贴等。还有的地方争取金融机构对农村村组贷款的豁免、挂账停息等，大大加速了农村化债的进度。在化债过程中，从农民的根本利益和农村稳定的大局出发，省政府还特别规定了“五个不”，即不准超越农民的承受能力，搞突击清欠；不准收回农民的承包地抵债；不准将村集体债务转嫁给农户；不准加重或变相加重农民负担；不准增加新的村级不良债务，保证化债工作的稳定有序进行。

化解农村村组债务的对策

经过几年的努力，农村债务化解工作成效显著，但仍面临着一系列难题：一是化债资金来源不足，进一步化债难度更大，村组集体资源租售殆尽，个别地方村组连办公场所也卖掉用于还债；二是县乡财力有限，应该分担的村组债务无力承担；三是农村税费改革后村级政权运转资金不足，农业税收及附加收缴困难，老债务的利息不能全免，又有新的债务形成；四是村级公益事业和共同生产所需的投入缺乏资金和劳力，如道路问题，国家出台的村级道路扶持政策需要地方自筹配套资金、劳务，水利工程需要修缮等等；五是村组集体经济基本瘫痪，靠经营所得偿债无望；六是村组债务中农村信用合作社和农村合作基金会的债务国家还没有相应的减免政策。彻底化解村组债务，特别是对于债务较大，地理条件差的地方仍然是难以解决的问题。

因此，深化农村债务化解工作要有新的思路。我们认为可以从政策、资源、集体经济和控管四个方面把农村债务问题彻底解决好，为发展农村经济、稳定农村打下良好的基础。

一是在政策的制定方面，化解农村债务问题要引起各级党委政府的关注，切实负起责任；依据各级政府的财力，加大对农村的投入，用转移支付的形式解决部分化债资金来源和维持村级政权运转；对农村信用社和农村合作基金会的债务给予核销等。在政策执行方面，给予基层政府一定的自主权，在减免农业税收时，应允许地方在减免税的执行时间上有一定限度的灵活性，以中国之大，各地经济发展和农民实际负担的不均衡性来考虑，用减免税来化债不失为有效的方法。

二是需要解决目前土地经营制度中，村组集体分享土地经营所得的问题，在城乡户籍制度趋近统一和大力发展农产品加工业、鼓励农民从事第三产业的情况下，农村土地的有效使用呼唤非农经营，由此产生的收益用于化债是比较可靠的来源，其用地需要严格控制，但就其总额来讲很小，其实施仅限于新增地(如迁村腾地、开荒地、整理地)或集体保有地也是足够的。

三是探索适应新形势下的农村集体经济组织的新体制，探索股田制合作方式，农民以土地向合作经济组织入股，对外招租拍卖，按收益进行分成，整合农村各类资源，促进社会分工，走按劳按资、取酬、共同富裕之路。鼓勵村组根据各自优势，集体开发、整体租赁或承包抛荒土地，大力发展绿色企业和中药材种植业，推动农村经济的发展，增加集体收入，逐步偿还债务。

四是加强控管，建立防止控制债务反弹的长效机制。要改变基层干部的管理理念，改进工作方式、方法，由过去指令型，变为指导、服务、示范型，发展经济因地制宜，投入上以非公经济为主体、减少集体投资风险；建设公共事业，必须把干部办实事的积极性，转变为群众的积极性，由干部要群众办，变为群众自己要求办，杜绝在资金无着落的情况下，举债办事业；同时强化财务管理，控制预算外开支源头。在村组经济欠发达的地区，实行村账乡管村用，由乡镇农经部门代管账目，实行预决算制度，由村民理财小组审核开支及由村民代表大会决定较大的项目支出，按项目管理资金，按财务规章运行，取消村级招待费，并定期开展民主理财，接受群众监督，控制债务反弹，促进农村各项工作的开展。

（作者单位：华中科技大学管理学院）