美国水污染治理公共政策及思考

刘晓佳

摘要：考察美国水资源管理机构的职能，对美国主要的水污染治理法律进行简要回顾，可以对水污染治理公共政策进行一些思考。

关键词：水污染；公共政策；治理

中图分类号：F323．213文献标识码：A文章编号：1004—1605(2005)08／09—0119—05

一、美国水资源管理机构

美国水资源管理机构分为联邦政府、独立机构以及州地方政府三个层级。在联邦政府，有白宫环境政策办公室、内政部、农业部、交通部、陆军工程兵团、商务部，其中白宫环境政策办公室负责协调包括水资源公共政策在内的环境政策和政府行动。内政部的地质勘探局负责收集、监测、分析、调查、评估美国所有的水文资料。地质勘探局在四大河流域设立办事处，为政府、企业、居民提供详尽和准确的水文资料，为水利工程建设和水体开发与利用等提供政策性建议。内政部的土地管理局、鱼类和野生动物服务局通过提供技术支持和财政资助帮助州管理非点源污染。农业部的自然资源保护局负责农业水资源的开发、利用，改善并保护水质。交通部的美国海岸防卫队和独立机构——环境保护署在海岸线保护、疏浚和填方等活动中共同工作，禁止有可能对美国海洋环境造成破坏的国内外船舶在美国水域航行。陆军工程兵团主要负责由政府投资兴建的大型水利工程的规划、设计、施工和运营，河流、港口和水道的维护，基础设施更新，湿地开发，疏浚、填方和海洋倾倒的管理与控制。商务部国家海洋与大气管理局的国家海洋处负责评估海洋和海岸污染以及湿地保护，与环境保护署合作负责执行环境监测计划，确定倾倒废物对有生命的海洋资源的影响。

独立机构是环境保护署。环境保护署根据需要，制定相应的规定和要求调控和约束水资源的开发、利用，防止水资源被污染。它也能通过向国会提交新规则的方式，告知国会应立法并采取措施以便使水资源得到有效的保护。此外，环保署还进行水资源保护方面的研究、监测工作，并提供相应的技术指导与教育支持。

州和地方是水资源保护和水污染治理的主要参与者，主要负责联邦法规在各州的具体实施，并制定符合本地环境特点和经济发展状况的水资源公共政策，对水资源进行有效的管理。

二、美国水污染治理公共政策回顾

联邦政府控制水污染的历史可以追溯到1899年的《垃圾管理法》。出于防止向航运河道倾倒企业排放的大量废物，如淤渣、纤维和造纸厂、锯木厂产生的木屑而使航道阻塞的目的，法律规定把任何种类的垃圾扔进、排放或积存在美国任何可通航的水域都是不合法的。在更加严格的法律被通过以前，由陆军工程兵团负责实施的《垃圾管理法》提供给联邦政府治理水污染的最基本的方法。

明确处理常规水污染的第一个联邦立法是1948年的《水污染控制法》，此法授权联邦政府向州和地方政府提供财政资助以解决水污染问题，贷款给各个地方政府建设污水处理厂，鼓励他们去清洁他们的水源。

1956年的《联邦水污染控制法修正案》所具有的一个重要特征是制定一项由联邦政府直接向地方政府拨款以分担建设污水处理厂费用的规定，份额是联邦政府承担55％。修正案授权各州确立理想的水质标准，以水质为基准来调整和控制污水排放，而州在建立以保护指定用途的水体达到所要求的水质标准来确定污水排放时是不考虑技术能力的。修正案还通过“执行会议”的机制，作为对个体排放源实施强制清除要求的机制。

1965年的《水质法》是联邦政府参与水污染控制行动的一个重要体现。此法授权各州制定有关水污染的控制政策，要求州建立州际水域的环境水质标准后要提出足以实现这些标准的控制污染执行方案。自1972年《联邦水污染控制法修正案》开始，联邦才真正在制定和指导水污染控制计划中担任关键角色。该法的立法目标是恢复和维护国家水域的化学、物理和生物的完整性，它是美国规制向水域排污的基础性架构。修正案建立的具体的国家目标是到1983年使全国水域可养鱼、可游泳，到1985年杜绝一切向通航水域排放污染物的行为。

因为发觉在1972年《联邦水污染控制法修正案》中污染厂家必须执行的“目前可得的最佳可行控制技术”和“经济上可行的最佳可得控制技术”的时间期限规定太过乐观，1977年的《清洁水法》进行相应的修订。

1987年的《水质法》要求在1991年以前逐渐淘汰联邦建设拨款计划，由联邦政府提供的州管理的周转型水污染控制基金来取代。

在有关海洋保护的法律方面。1972年《海洋保护、研究和自然保护区法》被用来禁止向海洋中倾倒会使海洋质量急剧下降和威胁人类健康与海洋环境的物质。除非得到许可，否则在美国领土边界内进行的海洋倾倒是被禁止的。其中疏浚物质和填方物质的倾倒，由陆军工程兵团根据环保署制定的标准来评估、审查并发放许可证。其它物质的排放，环保署是审批机构。1988年《禁止海洋倾倒法案》是对1972年《海洋保护、研究和自然保护区法》进行的修订，它标志近一个世纪的疏浚物和工业废物海洋倾倒的结束。法案规定1991年12月31日以后禁止污泥和工业废物倾倒人海，还对在法定日期后继续海洋倾倒的行为设立海洋倾废费和公民罚款。

在有关饮用水保护的法律方面。1972年《联邦水污染控制法修正案》的目的是以充分达到对钓鱼、游泳等要求的水质量为中心，而对饮用水的要求不够高，所以在1974年颁布《安全饮用水法》对水系统实行更为严格的标准，通过规范管理美国公共饮用水供水系统确保饮用水的水质，确定各种污染物质可接受的国家级水平，保证公众健康。

1986年《安全饮用水法修正案》增加环保署在保护国家饮用水方面的责任，强化环保署在处理突发事件和地下水回灌操作控制方面的执法权力，对违法者实行更为严厉的民事和刑事制裁。州政府也要制定项目来保护为公共供水系统提供水源的水井周围区域免受可损害人类健康的污染物污染。州政府还负责禁止在任何新建或者修缮的公共供水系统和这些系统连接的饮用水管道使用铅管、焊接或者焊剂的执行工作。1996年《安全饮用水法修正案》比较鲜明的特点是认识到水源保护、改进水系统的筹资和保障公众知情权等是保证饮用水安全的重要组成部分。

三、美国水污染治理公共政策的思考及启示

(一)领域全面、内容详细

美国水污染治理的公共政策涉及地表水，包括河流、湖泊、海洋等，地下水、饮用水、点污染源、非点污染源、废水处理、排放、倾倒、监测等水污染治理的各个环节，任何对水资源开发、利用、保护和管理的行为都有章可循。比如仅在非点污染源的控制上，美国就从海岸、农业、城市径流、森林到湿地等目前发现的所有可能造成非点源污染的领域人手，可谓面面俱到。此外，还有许多根据相关

法律颁布的各类法规和发布的各种内容丰富的用以具体落实规定的项目、计划和规则等等，而通常在每一个项目、计划或者规则里又包含很多的子级项目、计划或者规则。比如根据《安全饮用水法》和《安全饮用水法修正案》，就建立有单一源含水层计划、全国地下水保护总体计划、水源评价和保护计划、井源保护计划、地下水回灌控制项目等。在州和地方层次上，适合其当地情况的水污染治理公共政策就更是多样化且数量庞大。一项水污染治理公共政策在美国是由涉及面非常广泛的部分组成的，而不单单是法律和法规。拿饮用水标准来说，在环保署的网页上除可以看到《国家一级饮用水法规》和《国家二级饮用水法规》以外，还有《非常规污染物监测法规》、《长期加强表层水处理规则》、《饮用水分析方法》、《州水源评估和保护项目》等等。

(二)手段多样、运用灵活

1．市场手段，包括可交易许可证、周转型基金和民营化三个方面。

可交易许可证。美国水污染治理政策近年明显的变化是基于市场的政策工具和方法的应用。现在，除执行1972年《联邦水污染控制法修正案》规定的国家污染物排放消除系统，即对工商业、农业、市政污水处理厂、集中动物饲养操作、联合下水道流溢和暴雨径流等任何从此些点源或者非点源向美国可通航水域的排污行为颁发许可证以外，从排污权的概念又发展出可交易许可证的政策。可交易许可证是在可接受的排污总量的限度内，允许排污量较低的厂家把剩余的排污许可配额出让给其它厂家或者用来抵消其它设施超额的排污部分，也允许超额排放的厂家从其它厂家购买排放量，最终达到激励厂家和个人改善控污技术、降低控污费用、减少污染程度的目的。

清洁水州周转型基金近年来每年都提供大约40亿美元用于资助传统的废水处理、水域保护和恢复、非点源污染控制和自然保护区管理等各类水质工程。到目前为止，清洁水州周转型基金已经资助超过435亿美元。从全国来说，清洁水州周转型基金贷款平均利息率是2．2％，而市场上的利息率平均值是4．8％，如此计算，使用清洁水州周转型基金可以少花费21％的成本费用，而且清洁水州周转型基金可以提供工程所需本100％的资金。清洁水州周转型基金的循环性质使其提供持续不断的资金来源，被认为是美国历史上最成功的联邦水质量资助项目。所有州都成功地运行并为一系列的借款者，包括各种规模的社区、农民、业主、小企业和非营利组织提供资助。

安全饮用水州周转型基金旨在帮助州和地方改善它们饮用水供水系统的基础设施，因为全国的供水系统需要大量的投资用于升级换代以便能够继续保证为消费者提供安全的饮用水，防止老化的基础设施系统受到来自污染物的威胁。同时，安全饮用水州周转型基金还为诸如水源评估项目等水源保护和加强水系统管理的多样活动提供资助。

为满足州和地方层次在水污染治理方面的资金需求，美国又开发出其它的方法，其中之一是民营化，即利用私人部门的资源为废水处理需求提供资金。不管是提供基础的废水处理供应品，还是废水处理系统的维护，私人部门已经在控制全国水污染的努力中扮演一个非常重要的角色。公共部门和私营部门在水资源和废水处理工业方面展开的合作，从提供基础服务和供应到污水处理厂的设计、建造和运营。民营化在水污染治理中的应用是因为公共部门认识到由此可以使用私人资本，在建设和运营污水处理厂上节约成本、获取效率并提升水质和废水处理服务的质量。尽管多数污水处理厂是公有公营，但是也有很多私营市政污水处理厂的成功范例。

2．公众教育

运用教育的方式来解决水污染问题也可起到很大的作用，美国很多的社区通过举行当地的活动和志愿项目的方式来教育和鼓励市民和企业通过多种方法减少污水处理厂和当地水道的负担，告诉他们最好回收再利用报纸、铝罐、玻璃容器等，改用无毒清洁产品，少用农药和化肥，不用草坪和花园化学制品，将危险废物如涂料、机油和溶剂等送往危险物处理厂而不是将它们冲入下水道，定期清扫街道以减少暴雨径流带走的污染物，从而减轻当地水污染的程度。

3．自愿参与、协商合作

美国根据《清洁水法》建立水质合作协议机制，各利益集团、政府职能部门和个人均自愿参与到水质保护中来，在相互签订契约或者其它形式的自愿协商理事会基础上采取措施、自我规范。在此种“自下而上”的运作体系中，涉及自身利益的各团体和个人均根据自身条件积极、主动地寻找最经济的措施来承担协议规定的责任和义务，实现水质目标。政府虽然通过拨款来激励合作协议机制的形成，但在机制下的机构、团体和个人却不必接受来自政府的命令。

(三)联邦政府责任逐步增强

1948年以前，联邦政府在水污染控制政策中没有起过特别重要的作用，而由州政府扮演中心角色。19世纪下半叶，当科学家弄清受污染的水与疾病传遍的关系后，用于控制污染的机构便开始在各州出现。在此段时期内，水污染控制方案由州卫生局提出。20世纪30—40年代议会就联邦政府是否应该在污水处理问题上承担一定的责任问题进行讨论，最终允许联邦政府可以对污染者采取行动，前提是它需要得到污染源所在州的同意，事实上进一步肯定州政府在污水控制管理上的地位，在控制水污染时优先保护各州的利益。后来，联邦政府为限制水污染，对各州干涉增多。到1972年，联邦政府就已经承担确立污染物控制目标的责任，并且承担贯彻和实施水污染治理的主要责任主要有以下方面：

1．财政资助

目前除清洁水州周转型基金和安全饮用水州周转型基金以外，联邦对州和地方还有很多的财政资助，联邦的资助是州和地方用于水污染治理方面的资金非常重要的来源。比如在单一水源含水层项目中，环保署每年为州在任何一个含水层的保护上最多可提供400万美元的资金。在非点污染源管理计划中，环保署在1990年和1991年资助各州实施计划的金额分别是4000万美元和5000万美元。到1997年底，环保署已经发放319个款项的资金，联邦资助的资金总额达到计划总资金的40％。

2．控制监督

州政府在水污染治理中的很多活动都要受到环保署的制约。在州优先或者地区优先的观念下，国会允许各州制定和实施切实可行的政策，但是如果州政府没能完成任务，环保署有权废除州优先或者地区优先的原则以采取必要的行动。比如如果州政府不对违反地下水回灌操作规定的行为采取适当的行动，环保署就可以执行强制措施，对违法者进行执法，包括民事或者刑事制裁。在水源保护项目中，州政府的项目要经环保署的批准。州在执行经由环保署批准的项目过程中，必须每两年向环保署提交报告来讲述它们所取得的成就。在非点源管理计划中，各州如果想得到联邦的资助，必须完成非点源污染源评价报告和管理计划，同时也要经环保署审批合格才能在各州

实施。再如，在禁止公共供水系统使用含铅物质做供水管道的政策执行中，如果环保署认为州在执行此项要求上是失败的，就将扣除公共供水系统拨款的5％。

3．加强合作

联邦政府与州和地方政府在水污染治理方面也展开合作，比如在非点污染源的控制上，联邦政府和州政府就联合在一起形成新的环保署和州政府非点污染源伙伴关系。此种伙伴关系提供一个相当好的框架来为环保署和州政府合作工作去界定和解决非点源问题。环保署和州政府为此建立八个工作组，从此些工作组得来的信息和成果可以帮助州政府更有效地执行它们的非点源管理项目。

(四)重视公众参与

公众的声音可以左右塑造环境未来的美国公共政策，政府用一系列可行的方法鼓励和支持公众参与，保证公众有机会理解官方的项目和计划行动，同时政府部门也充分地考虑并尽可能回应公众的需求。未经征询利益团体或者利益相关人的过程，政府部门是不能够做出任何涉及一项行动的重大决定的。在联邦层次上，环保署将计划制定的法规列在联邦登记案上，公众可以对草案进行考虑并把评论意见通过常规邮件、电子邮件或者传真等方式传达给环保署。环保署权衡公众的评论意见，并据此对草案做出修改，发布最终的法规。在整个过程的每一个阶段，环保署都在联邦登记案上发布通知，这些通知包括最初起草的法规、征询公众的意见、对公众开放的草案研讨会议举行地点和最终的法规内容。而包括联邦登记案通知、法规制定背景报告、公众评论意见和其它文件等在内的信息都被收集和整理在与每一项法规相关的“摘要”(docket)内，每份摘要公众都可获取。在州和地方层次上，可以以安全饮用水州周转型基金为例来看美国水污染治理政策中公众的参与。州政府为公众提供数据和分析报告并给予他们评议饮用水项目执行规则、策略和程序的机会和足够的时间，包括安全饮用水州周转型基金项目短期和长期的目标、如何使用基金来达成此些目标的计划和对原先描述的基金用途做出的重要改变等。州政府提供给公众评议的途径是多种多样的，俄勒冈州、南卡罗来纳州和密歇根州等采用发布时事通讯的办法保持公众在州已经处理和执行的饮用水项目活动中的知情权。亚利桑那州考虑到经常在不便的时间和大城市区举行的公众会议不利于小村庄利益相关人的参与，到公路上和为数众多的社区中去向公众讲述项目的具体情况，每年还举办水资源筹资会议向公众和其它利益团体介绍相关项目。佛蒙特州和缅因州等通过开发互联网站的高科技手段，向供水系统、利益团体和普通大众传播项目的信息，相关资料都可以在网站上获取。

(五)关注公正公平

公正的环境政策意味没有任何的群体，包括种族、民族或者经济社会组织，应当不均衡地承担由于工业、市政和商业操作或者联邦、州、地方和部落的项目和政策执行带来的消极后果。总的来说，环境公正是全美国所有社区和公众所要达到的目标，美国为此把环境公正融入他们的政策、项目和行动之中。比如和大型组织比起来，包括小企业和小城镇等的小实体通常没有完全履行它们环境责任所需要的资源。美国水污染治理公共政策通常对政策可能带给小企业和小城镇怎样的影响予以密切的关注，以使政策不会对大量的小实体产生巨大的经济上的冲击。

很多社区和部落避免昂贵的建设工程。美国在《清洁水法》的框架下，开发出技术援助项目、资金援助项目和教育与培训等来完成对小社区和印第安部落的帮助。技术援助项目包括提供最低限度的有关小社区废水处理系统的安装、运行和维护的建议、协助和培训等。财政资助除包括清洁水州周转型基金以外，还有提供给人口不超过10000人的农村区域和城镇的各类补助金。教育和培训主要面向废水处理操作及困难的解决。

四、结论

美国在水污染治理、保护水体的水质方面取得令人鼓舞的成绩。在1948年，仅有三分之一的美国人享受城市污水系统提供的服务，而且大部分系统未对污水做任何处理或者仅经过一级处理就排放，很多人依靠污水池系统来处理生活污水。从1972年开始，在水污染控制上美国已以国家资助形式花费1800多亿美元，而私人投资额可能是国家资助的10倍，用以建造和改善数千个城市污水处理厂。目前，几乎每个市民都能享受到城市污水系统提供的服务，除特大暴风雨降临期间造成的溢流外，已没有一个大城市向河流和湖泊直接排放未经处理的工业、农业和生活废水。由此，很多地方的水质明显改善，鱼类、水生昆虫等水生动物又出现在水中。曾一度被关闭的河流、湖泊和海滨再次向公众开放，准予游泳和其它水上运动。美国饮用水的质量也是相当高的，人们可以享受到当今世界上最为安全的饮用水供应。美国水污染治理政策在清洁和保护美国的水体，包括河流、湖泊、泉水、湿地、海洋、海岸和地下水等，维护鱼类及其它野生动物和植物的生存，满足人们娱乐和经济活动等的需求，保证人们享有洁净和安全的饮用水方面发挥重要的作用，美国水污染治理公共政策详细、全面，多样、灵活，重视公众参与、关注公平公正，这些都是具有启发和借鉴意义的。

(作者单位：中国人民大学公共管理学院)

责任编辑：黄杰