公共资源不是唐僧肉

王大用

动用了数以万亿计的公共资源，假如还没有换来银行业和整个金融业的彻底体制改革，还不能从根上把金融业的病治好，实在是不好向人民交待的

当前正在进行的银行业改革是我国经济体制改革的一件关键性大事，这项改革究竟是成是败，是好是坏，目前妄加评论还不合适。然而对改革中的某些操作，讲一点话以利统一思想，还是有必要的。其中一个重要问题就是改革中应节约公共资源的问题，或者说是节约改革成本的问题。

所谓公共资源，是指来自全国人民，属于全国人民所有的财富资源，例如来自税收的财政资金。自1998年以来，为了解决国有商业银行及其他金融机构的问题，国家动用了大量的公共资源，大致可历数如下：

■ 1998年财政部发行2700亿元30年期国债，为四大国有商业银行注资；

■ 1999～2000年，成立四大资产管理公司，剥离四大国有商业银行和国家开发银行的约1.4万亿元不良资产；

■ 大约在与上述相同的时间，国家关闭农村合作基金会以及某些地方在90年代乱办的金融机构，为了兑付公众存款，人民银行提供了数额不小的再贷款，日后要由省级财政偿还；

■ 2003年以来的本轮银行改革，国家先后动用数百亿美元的外汇储备，再次为国有商业银行注资（中行、建行和工行，其他银行还没有给）；

■ 本轮银行改革中，国家再次剥离改革试点银行的不良资产，数额依然十分巨大。

以上各种操作，动用的公共资源形式不同，采用的方法也不一样，但本质并无不同。

国家取得公共资源的途径，基本上就是两条：一是运用国家政权依法向社会强制征收税、费形成财政收入；二是运用国家发行货币的法定特权，发行信用货币换取人民手中的资源，实质上是国家向全体人民征收的通货膨胀税。

发行长期国债，是在动用国家未来的税收，是让将来的人民为现在国家做的事情埋单，是提前吃了将来的公共资源。先用中央银行再贷款（即发行货币）垫付资金，将来用地方财政的钱偿还，无论眼前垫付的资金，还是将来还债的财政资金，也都是公共资源。

剥离银行的不良资产到资产管理公司，以让银行摆脱困境,这种做法在国际上叫做“好银行－坏银行”模式，当把本已成了坏银行的国有商业银行的不良资产剥离后，仅从资产质量这一点上，让国有商业银行“金蝉脱壳”，暂时变成了好银行，而承接了不良资产的资产管理公司就成了坏银行。道理不难说明白：资产管理公司是用自己发行的债券来交换国有商业银行手中的不良资产，它的资产负债表上，资产方是接收来的不良资产，负债方是发行并被国有商业银行持有的债券。剥离了不良资产的国有商业银行，其资产负债表上对应于被剥离不良资产数额的资产变成了对资产管理公司的债权。即使如此，如果这个“金蝉脱壳”是真实的话，其必要条件是资产管理公司发行、并被国有商业银行持有的债券是信用风险接近于零的优良债务。但是，资产管理公司的资产是不良资产，其回收率不过20%左右，扣掉资产管理公司的运营成本，最多不过百分之十几的回收率，就是说这些资产的八成以上都是毫无疑问要损失的。所以，仅靠资产管理公司本身，它的债务不可能变成优良债务，相应的，国有商业银行拿不良贷款换来的债权资产也变不成优良资产。只有靠国家财政担保来增强资产管理公司债务的信用，确保国家财政会拿出资金补助资产管理公司来全额偿付其债务，几年来搞得轰轰烈烈的剥离银行不良资产的工作才有意义。通俗地说，就是资产管理公司的巨额损失要不折不扣地由国家财政兜底。五年前第一次剥离的1.4万亿元不良资产中，国家财政兜底的损失估计至少在1万亿元以上，也必定要在未来动用税收取得的公共资源。

2004年以来，对本次改革试点的国有商业银行又剥离了巨额不良资产，但用的方法与上次有所不同。资产管理公司用人民银行的再贷款按50%价格收购试点银行的不良资产，它们不再是对改革试点的国有商业银行负债，而是改为对中央银行负债，当然，这债仍然是不良债务。实际上这是使用了国家通过中央银行发行货币得到的公共资源。改革试点银行不良资产另外50%的价值损失直接核销了其自身的资本金。这被核销的资本金是以往积累的国有资产，也是公共资源。因此，这次剥离的上万亿元不良资产，其九成以上成为损失（假设资产管理公司收购的一半不良资产的回收率是20%），直接消费了当期的和历史积累的公共资源。

国家外汇储备是由人民银行发行货币在市场上收购外汇逐渐积累而成的。我国现有的7000多亿美元外汇储备，以及已经注资到改革试点银行的几百亿美元外汇储备，基本上是1994年以来积累起来的，为此发行的人民币基础货币约6万多亿元。国家外汇储备是非常重要的公共资源，它是国家维护国际收支稳定的基石，是将来万一发生金融危机时维护我国货币稳定的靠山，是在国际上提高我国的国家信用级别的主要依据。现在我国的外汇储备多了，许多人就只议论其弊，忘了其利了。话说得多了，以致许多人在研究政策时似乎不把外汇储备花掉心就不安。

讲的最多的话是我们把外汇储备买了美国国债，把我们的钱借给美国政府用了。这确实没错，但单讲这一点而不及其余就是片面地看问题。首先，我们的外汇储备在币种上不仅是美元，还有欧元等其他货币，因而投资的也不仅是美国的债券；其次，外汇储备应当做投资运用，以避免其时间价值的损失、机会成本的损失和由汇率变动带来的损失。用其中的美元储备购买美国国债，是因为迄今为止在国际市场上美国国债仍被看做信用级别最高的投资工具。假如美国经济每况愈下，美国国债的信用级别降低，我们就应该选择其他高信用级别的债券来投资。诚然，用外汇储备给国有商业银行注资，是把钱用回了国内。然而，我们的国有商业银行的信用级别还不高（假如不靠国家信用兜底），对它们的投资属于风险较高的投资。况且，我们对国有商业银行的投资还不是债权投资，而是普通股股权（资本金）投资，它要承担国有商业银行的最高风险。问题在于，把外汇储备做高风险投资是否合适？因为外汇储备是承担稳定我国国际收支和稳定货币等职能的重要公共资源，所以，从一般原则上讲，国家外汇储备应当只做低风险的安全投资。我们的外汇储备数量不小，拿出一个小比例来做高风险投资，以解决最紧迫的问题，还能说得过去，要是大量地做高风险投资就成问题了。

现在的问题是，要求把我们的外汇储备做高风险投资的声音很响亮，其原因不仅是认识问题，还有利益动机。我们的金融机构仍然以国有为主，国有企业的思维模式依旧普遍存在，一个突出表现是大锅饭思想。使用公共资源要利益均沾，既然国家给别人用了公共资源，就不能少了给我的一份。于是，公共资源就成了唐僧肉，谁都想吃一口。

净是想吃唐僧肉的，谁来保护唐僧呢？公共资源本应受到严格的法律保护，使用公共资源本应遵循严格的依法审批程序，然而我国法治体系的不健全，在这个问题上又清楚地显示出来了。在90年代的立法高潮中，我国有了《预算法》，每年的预算必须经过同级人民代表大会批准，特殊情况使用财政资金办事也必须经过同级人民代表大会的批准。例如1998年发行2700亿元长期国债给国有商业银行注资一事，在国务院通过后，还经过全国人大常委会批准。但是如何使用同属公共资源的国家外汇储备？就既没有法律的充分依据，也没有法律的足够限制，不需要遵循法律规定的多重审批程序，行政部门就可以作决定了。也许是十年前国家外汇储备的数量还不大，还没必要为它单独立法。但现在可就不同了，国家外汇储备的数量已经远远超过了一年全国中央和地方财政预算资金的总和，这么大一块资源，不让人想它是不可能的。如果这么大一块公共资源没有严格的法律保护，我们怎么还能若无其事地谈论其他国有资产的流失或保值增值问题呢？

不管怎么说，这几年为了解决金融业的问题，国家已经动用了巨额公共资源，却只是表面的治标，没有及时推进体制的变革，没动体制之本。没过几年，不良资产率又很高了，资本又不足了，造成巨额损失的大案要案依然不绝，仅仅使用“好银行－坏银行”的办法而没有及时跟进的银行改革，并没有真的把国有商业银行变成好银行。2003年后的第二轮，动用的公共资源更多，假如深层次体制问题依然不动，所有投入的公共资源最终都将是打了水漂。

不过，看来这次国家是下了真正改革国有商业银行体制的决心，2004年初国务院领导在全国银行、保险、证券工作会议上的讲话就是明证。温家宝总理在那次会议上非常明确地要求不能治标不治本，指出注资、剥离不良资产和上市都不是目的，目的是要真正改革国有商业银行的运行机制。这一年半时间里试点的建设银行和中国银行确实在公司治理结构、产权结构、内部管理体制上开始做出了一系列实质性的改革，观其进程，我们看到了希望。工商银行的改革也开始了，进展较大的还有交通银行。当然，他们的改革距离目标模式还有较大距离，改革任务还远远没有完成。

还有几家国有商业银行尚未开始改革，可能也还要消耗数额巨大的公共资源。想把公共资源当唐僧肉吃的想法也会继续存在。动用了数以万亿计的公共资源，假如还没有换来银行业和整个金融业的彻底体制改革，还不能从根上把金融业的病治好，实在是不好向人民交待的。

在体制改革的问题上，不能叶公好龙，让我们以对人民负责的精神下定决心，彻底改革国有商业银行的体制，好好努力吧。别忘了爱惜公共资源。

作者系国家开发银行专家委员会常务副主任

资料一：四大资产管理公司不良资产处置情况

四家资产管理公司是在亚洲金融危机的大背景下，为了防范银行的金融风险，借鉴了美国解决储蓄信贷协会危机的经验，由财政部向各家资产管理公司出资100亿元而相继组建。在成立之初，就接受四大国有商业银行的不良债券14000多亿元。随后，为了促进国有商业银行的股份制改造，在2004年6月又承接了中国银行和中国建设银行4757亿元的不良债权，2005年6月工行4600亿元可疑类贷款全部剥离给四大资产管理公司。四家资产管理公司共承接了四家国有商业银行近2.5万亿的不良资产。

根据银监会7月22日发布的消息，截至2005年6月末，中国四家金融资产管理公司累计处置不良资产7174.2亿元，累计回收现金1484.6亿元，占处置不良资产的20.69%。其中：华融资产管理公司累计处置不良资产2201.3亿元，回收现金442.5亿元，占处置不良资产的20.10%；长城资产管理公司累计处置不良资产2294.8亿元，回收现金239.2亿元，占处置不良资产的10.43%；东方资产管理公司累计处置不良资产1096.1亿元，回收现金262.5亿元，占处置不良资产的23.95%；信达资产管理公司累计处置不良资产1581.9亿元，回收现金540.4亿元，占处置不良资产的34.16%。距离2008年还有三年多的时间，已处置的不良资产占承接的不良资产不到50%。

*注：到2005年初，工行不良贷款余额高达7057.05亿元。工行股改方案公布前，外界曾普遍预计工行所需外汇储备注资为300亿至500亿美元，至少不能比中行、建行的225亿美元少。而本次注资150亿美元仅合人民币1240亿元。有专家推测，工行可能获二次注资。标普分析认为按最低要求，2005年年内，中国在已经直接注资150亿美元的情况下，必将再向工行直接注资140～250亿美元，以保证该行改革的顺利进行。而工行方面则否认会有二次注资，表示不足8%的资本充足率将通过发行次级债解决。