“三无”农民利益如何受到保护？

王小映

征地毁掉了我家的田

福建省长汀县大同镇草坪村的黄石木生（左）夫妇在被毁的秧田前嚎啕大哭（6月4日摄）。黄石木生夫妇为保住自家37亩稻秧，在田间守了两天半，但最终稻秧被毁掉。

近年来，福建省长汀县掀起的开发区热，让当地老百姓面临征地之痛。在国务院三令五申保护农民耕地，清理整顿开发区的大背景之下，长汀县仍大量征用农民耕地建设长汀腾飞经济开发区，并在没有征求农民意见的情况下，以过低补偿强行征用土地，损害农民利益。在新闻舆论的监督之下，长汀县政府最近终于为被征地村民出台了初步的安置方案。

新华社记者/张国俊摄

伴随工业化和城镇化的快速发展，我国每年有大量的农用地转为建设用地。然而，由于现行农地转用制度不合理、城乡社会保障体系不完善等诸多原因，在农地转用过程中越来越多的农民在失去土地后成为无地、无业、无社会保障的“三无”农民。据统计，在1987～2002年间，全国非农建设占用耕地面积共334.7万公顷，按农村人均占有耕地面积计算，由于耕地占用形成的无地、少地的农村人口就达2405万人。近几年来，我国每年非农建设占用耕地面积接近20万公顷，以此计算每年增加的无地、少地农民就达100万人左右。如何保护这些失地农民的权益，解除其后顾之忧，保证其安居乐业，已经成为关系改革、发展、稳定大局的重大现实问题。要保障经济社会的全面、协调和可持续发展，就必须树立以人为本的科学发展观，彻底改革现行农地转用制度，加快完善社会保障体系，从制度上建立起保障失地农民权益的长效机制。

一、改革农地转用制度，将征地严格限定在公益性用地的范围，并提高征地补偿标准

目前，我国绝大部分农地转用都要经过政府征地来实现。但是，严格意义上的土地征收或征用，只能服务于公共目的。长期以来，政府为了保障工业发展、城市建设的需要征收农民的土地，农民已经为此付出了巨大的利益。要保障失地农民的权益，首要的是将政府的征地行为严格限定在公益性用地的范围，如国家机关用地和军事用地，城乡基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等特殊用地，享受特殊政策优惠的用地（如经济适用房建设用地）等。

根据现行法律的规定，我国许多地区每亩耕地的征地补偿费在1.5万元左右，标准过低，在村集体留存一部分后，失地农民得到的更少。比如，经济相对发达的浙江省其补偿标准与全国平均水平相比略高。但据统计，1998年以来，各类征地发给村里的补偿费平均每亩12164元，安置补助费每人2377元；经过村集体留存，实际到农民手上的土地补偿费平均每亩7958元，安置补助费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元；农户家庭得到的征地费总额(包括附着物补偿费等)人均只有8828元。虽然，世界上许多国家在征地过程中都按照征地前而非征地后土地用途的价格进行补偿，但是，为了使农民满意和更容易接受政府的征地方案，一般给予农民的补偿要高出农用地价格数倍。为了切实保障我国农地转用过程中失地农民的权益，在缩小征地范围的同时，必须提高征地补偿标准，对农民的土地承包经营权和地上附着物等财产给予合理的公平补偿，并尽量直接补贴到户。

对于工业、商业、房地产等经营性开发涉及农地转用的，可以采用集体建设用地直接入市的转用方式。在完善土地利用规划、合理配置土地开发权的基础上，在政府按照土地利用规划和土地供应计划批准规划待转用农地可以转用后，可由建设用地者参照征地补偿标准向待转用农地的承包农户购买土地承包经营权、并支付其他相关补偿，参照转用后确定的建设用地的市场价格和征地补偿费用之间的差价，直接向规划待转用农地的土地所有权者集体经济组织购买土地开发权，从而建立新增集体建设用地直接入市制度，以此保障农民在农地转用和转出中的自主决策权，保障由集体经济组织分享农地转用过程中的土地增值收益。

二、完善地价评估和土地税费体系，统一规范补偿费用标准和发放办法

要完善农用地分等定级和农地价格评估体系。综合考虑影响农用地收益的各类自然条件和交通便利程度，对农用地进行分等定级；同时，结合农用地分等定级成果，制定农用地价格的简易评估办法。以农用地分等定级和农用地评估价格为基础，以农用地市场价格为依据，确定农地转用过程中农民土地承包经营权的补偿标准。无论何种用途的用地，如工业用地、公益性用地、商业用地、房地产用地等，也无论是以征地的方式实现农地转用还是以集体建设用地入市的方式实现农地转用，都必须对失地农户提供高出农用地市场价格数倍的最基本的土地承包经营权补偿费用，这是必须给予农民补偿的最基本的底线，不能逾越。同时，要完善城镇建设用地基准地价体系，按照城镇规划范围扩大基准地价的覆盖空间，建立起农地转用后不同用途建设用地的市场价格参照体系，从而为经营性农地转用过程中的土地增值补偿提供依据。

要规范农户征地补偿的发放办法。在土地转用后，能够保持土地承包关系稳定、不调整土地的，尽量不要调整土地，征地补偿费直接全额发放到户。补偿费的发放可以采取年租金或分批次发放的方式；当然，如果农民已经从事非农产业而完全放弃了农业经营，也可以一次性发放。征地后如果通过安排机动地和小范围的土地调整，可以保证被征地农户获得与其他村民同等份额的承包地的，除地上物补偿费用外的征地补偿费可不下发给被征地农户，而由村集体成员分享。

要进一步完善耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿费等的收取、使用和管理办法。特别是对于以流转方式实现农地转用的，要建立调节土地增值收益分配的税费体系。村集体取得的各类土地增值收益，要建立专门帐户，纳入规范的财政管理体系当中，加强监督，严格管理。村集体取得的土地增值收益，应当按照村民议事规则，一事一议决定其具体用途，主要用于失地农民的就业安置、社会保障以及农村公共公益事业等方面，防止干部以各种形式变相地转移和侵吞土地增值收益。

三、统筹土地收益分配和使用，优先把失地农民纳入社会保障体系

对于农民来讲，土地是其稳定的基本生活来源和就业保障依托。虽然，在征地后农民可以通过获得货币形式的财产补偿来谋生，但是，货币形式的财产与作为不动产的土地财产有着很大不同，土地财产一般具有稳定的保值增值等特点，而货币形式的财产要保值增值则取决于诸多条件，农民在征地中得到的补偿款很容易在以后的投资经营中流失掉。因此，在农地转用过程中，必须配套完善各项社会保障制度，优先把失地农民纳入社会保障体系，解决失地农民老有所养、病有所医等问题。

一是要逐步提高农村最低生活费保障标准，并逐步与城市最低生活费保障接轨，并将失地农民中由于各种原因基本生活无保障的人员优先纳入最低生活保障。二是要按照“低标准、广覆盖”的原则，积极拓宽养老基金的筹措渠道，尽快把农村各类劳动者纳入覆盖范围；特别是要把失地农民优先纳入基本养老保险体系；对于进入非劳动年龄而无法进入养老保险体系的失地农民，直接发给农村养老保险金；对于进城农民，可以参照个体、私营企业人员养老保险交费管理办法，建立个人养老保险。三是完善城乡失业保险制度，对于农地转用后一时无法就业的失地农民，在失业期间发放失业保险金；对于已经从事二、三产业的失地农民，逐步纳入城镇失业保险体系。四是要完善医疗保障制度，引导进入城镇从事二、三产业的失地农民进入城镇企业职工医疗保障体系，引导继续生活在农村的失地农民加入新型农村合作医疗。社会保障制度建设要实行社会统筹与个人帐户相结合的管理办法，保障资金的筹措采取“政府出一块，村集体补一块，个人缴一块”的办法解决，即一部分由失地农民从得到的征地补偿费中列支，一部分由村集体从取得的土地增值收益中列支，一部分由政府从农地转用过程中取得的各种税费和土地纯收益中列支。

四、加强劳动技能培训，多渠道促进失地农民再就业

要面向二、三产业，大力发展农民职业技能培训，发展各类职业教育和成人教育，帮助农地转用后的农民提高文化素质和专业技术水平，掌握致富技能，转变就业观念，使他们能够参与到非农就业中去。特别是要鼓励农民自主创业，从事二、三产业经营。要加强文化设施和娱乐场馆建设，大力开展健康有益的文化、体育活动，不断满足富裕起来的人们的精神文化生活需要。要以适当的政策促进开发建设用地单位，优先吸收失地农民就业。对于农业生产区，可以通过土地开发整理、废弃地复垦、未发包地发包、机动地发包等形式，为失地农民重新安排土地，保障其就业。对于城乡结合部的城镇建设大规模拓展地区，可通过留地安置的方式保障失地农民就业，即赋予村集体一定数量土地的开发权，由村集体通过组建社区股份合作制企业等形式，开展房地产等非农性质的土地开发，发展各种形式的二、三产业经营，安置农民就业，并撤村建居。