乡镇政府的财政困扰

赵树凯

当发工资演变为新型“中心工作”的时候，当“抓发展促稳定”转变为“抓工资保稳定”的时候，乡镇政府处理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改变。

中国的农村改革已经２０来年，基层组织既推进了改革，也改革了自身。但总的来看，基层组织对于新的社会经济环境越来越不适应，或者说，基层组织已经明显地滞后于整体的改革进程。现在的乡村冲突，主要起源于基层组织的这种不适应。其中乡镇普遍面临的财政困境最不容小觑。

乡镇财政的压力表现为，首先要保证完成上级规定的税收上缴任务，其次要保证乡镇本身的工资发放。从全国来看，中国８０％左右的乡镇难以足额按时发放工资，在我们的调查中，所有乡镇都有拖欠工资的现象，有的拖欠半年以上，而且愈演愈烈。我与乡镇领导人座谈，最经常听到的感叹是“最大压力是怎样保证把工资发出去”。在许多地方，乡镇领导人的目标责任制考核中，赫然增加了“工资能否按时发放”一项。

工资问题直接关系乡镇政府的运行和生存。面对生存困局，我们看到基层组织正在出现一种令人忧心的变化：在运作过程中，越来越把自身存在作为重要目标，组织本身越来越具有自利性。或者说，在许多情况下，基层组织变成了自己利益的代表。

乡镇干部对于乡村工作现状的看法，虽然相信前途应该是光明的，但是却有更多迷茫困惑。第一，他们不知道已经积累的乡村债务该怎么还，谁来还。在笔者调查过的河北和山东的８个乡镇中，谈到自己乡镇几百万甚至上千万的债务，连最乐观向上的乡镇党委书记都回答“不知道”，税费改革以后不举新债已属不易，偿还旧债更无从谈起。第二，不知道庞大的乡镇机构如何精简。他们认为迄今为止的乡镇机构精简没有真正成功过，目前正在采取的若干措施也看不到成功的可能，没有什么好办法来解决冗员问题。第三，不知道乡镇政府的困难处境再发展下去会是什么局面，上级有压力，下面有抵触，本身困难重重，不知出路何在。

生存困扰的直接后果，是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。当发工资演变为新型“中心工作”的时候，当“抓发展促稳定”转变为“抓工资保稳定”的时候，乡镇政府处理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改变。他们不由自主地对那些能增加自身收入的事情凭添了兴趣，而对于公共目标淡漠起来。兴趣变了，行为也变。对于上边，不论是什么专项资金，都要先动拿来发工资的心思，对于下面，不论是村集休，村民还是工商业户，都要尽量多收税费，甚至不惜巧立名目搞罚没。在许多地方，抓收入不仅是乡镇领导人的职责，更是几乎每一个乡镇工作人员的具体任务。

基层政府的生存困境导致行为变异，进一步发展就出现了目标替代现象。

目标替代是组织社会学的概念，指组织运行过程中既定目标被另外的目标所置换。在这里，目标替代的含义是：由于生存困境和体制缺陷的交互作用，乡村基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公众目标工作演变成为自己工作。在越是公共性强的领域，目标替代的负面影响就越大。

如治安管理，由于基层公安部门需要依靠罚没款来补充办案经费甚至发工资，在“扫黄打非”的时候往往采取又打又保的双重策略，一方面用罚款来打击，另—方面又要想法保证这些非法活动不灭绝以便使罚款收入有可持续性。再如计划生育管理，由于计生部门要依靠罚款（现在称社会抚养费）来保障经费开支，—方面用罚款来抑制超生，另一方面又通过保持—定数量的超生来保障罚款的可持续性。

从基层组织的运作过程来看，目标替代的发生机制非常复杂，不仅有财政困境因素，而且有政府体制、干部制度等多种因素，这个发生机制还需深入探讨。我们认为，目标替代值得特别关注，因为它显示出基层组织正在成长出对于乡村社会的掠夺性，如果这种掠夺性不加以有效整治，日益严重，将出现西方治理研究中所称的“掠夺型地方政府”，这是国人应有所警惕和预防的。