钱颖一：中国改革能走多远？

李利民

用渐进式改革来简单概括中国的改革，不仅不确切，而且会产生误导。中国的改革，有时候渐进有时候激进

钱颖一是国际经济学界中转轨经济学和比较制度经济学的主要代表人物之一，目前是伯克利加州大学经济系正教授。他的博士导师是三位知名人物：研究社会主义国家经济体制的权威科尔奈教授、研究机制设计和博弈论方面的大师马斯金教授、研究一般均衡理论的第一高手马斯-克莱尔教授。

钱颖一的重要研究内容之一是中国的经济转轨，正是在钱颖一等人的努力下，中国的经济改革和转轨被越来越多的国际主流经济学家所关注和研究。

日前，钱颖一接受了《经济》杂志的独家采访。他就中国的经济改革比较系统地阐述了最新的见解。

对中国经济改革的总体评价

《经济》：作为公认的当今西方经济学界研究转轨经济学的代表人物之一，请您对中国20多年来渐进式改革作一个总体评述。

钱颖一：首先，我不同意用渐进式改革来简单概括中国的改革，我觉得这个说法不仅不确切，而且会产生误导。中国的改革，有时候渐进有时候激进。单用渐进式这一说法，会引出来一系列的问题，比如使人感到这只是时间快慢的差别，同时也使人忽略渐进或者激进方式的形成原因，以及改革中间的丰富内容。

我对于中国改革总的评价，与大多数没有意识形态偏见的经济学家是一致的：在过去的24年中，中国的经济改革尽管存在着问题，也有失误，但是综合而论，它是非常成功的。这个成功的标志就是经济发展了。虽然一直有说法，认为中国的GDP增长率被高估，因为物价增长被低估。但是也有理由认为增长率被低估，特别是在服务业和灰色经济中。中国的增长作为一个事实是不可改变的。

关于“激进”与“渐进”改革，我想澄清一个误区：转轨和改革并不是一个“渐进办法只能解决表面问题，激进办法才能解决深层次问题”的过程，通常是反过来的。比如，改革的深层问题之一是建立法治，这能用激进的“全盘照抄”的方式来改革吗？第一，这在几乎所有国家，政治上根本不可能。第二，即使在特别例子中可能，比如东德照抄了西德，效果也很不理想。

中国在上个世纪90年代，仅就其立法速度而言，是全世界最快的国家之一。但法制建设中比立法更为重要的是执法，而改进执法在任何国家都是无法立竿见影的，除了东德和西德合并的时候西德可以把法官、警察派到东德以外，任何一个主权国家都不可以这么做。就算是把所有的法律都照抄别国，但执法过程就无法照抄了。法官、检察官、警察、律师也是不能进口的。

人们有时说日本明治维新就是照抄西方，其实不尽然。日本人研究了许多西方国家，最后选择德国为主要学习模式，然后根据日本的具体国情，决定什么拿来什么不拿来。即使是日本这样极端的例子了，都不是像拷贝磁盘一样地照抄。其他国家更不是这样。

可能越深层次的东西变得越慢，越表面的东西——比如宏观稳定，可以来得最快。为什么？浅层次的问题我们对它的理解比较清楚，一剂猛药下去烧就退了，比如宏观稳定，治理通货膨胀，就是个浅层次的问题。对于采用激进的措施解决这种表面层次的问题，大家并没有异议。而对于深层次的制度改革，往往需要更多的耐心，因为我们的知识有限。

中国特色的“财政联邦制”

《经济》：您的很多文章中多次提到了中国经济改革的特点是具有中国特色的“财政联邦制”，请您解释一下这个概念。

钱颖一：“财政联邦制”(fiscal federalism)是西方财政学里的一个标准用词。实际上它的含义超出财政学。

中国在改革以前的计划经济管理体制跟前苏联比有一个重大不同，就是我们是“条条块块”中的“块块”的力量更强，而前苏联是“条条”的力量更强。我们地方政府的权力也好，办事能力也好，都非常强，这是从1958年后就形成了的。这种行政性分权结构对以后改革的影响，有很多我们原来都不理解的功能，而这些功能甚至可以说对中国的改革起到了至关重要的作用。也许这是奠定中国改革路径的一个基础。

为什么这么讲？我们需要跳出中国。你看东欧改革，看匈牙利，上个世纪60年代末就尝试改革，各种办法都试过了，都没有实质性突破。为什么？一个原因是国有制企业不能突破，软预算约束问题解决不了。在所有制问题上，只能有两类，要不就是国有，要不就是私有，而私有在当时的历史环境中有各种政治障碍，国有企业改革受上面政策的影响太大。一旦上面的政治摇摆，改革马上就倒退，这是一种非常死板的状况。

匈牙利当时是前苏联的卫星国，改革要看前苏联的脸色。而前苏联自己也是这种集权模式。戈尔巴乔夫不是不想改革，他确实试了，但没有成功。当然原因很多，其中一个原因是苏联僵化的集权体制使的他无从下手。

而中国呢？改革的成功是中央和地方的互动造成的。没有中央设立特区、放松意识形态的大方向和政策，地方政府不可能致力于地方经济发展。另一方面，如果没有广东、福建先走一步，大胆探索，改革也不可能如此成功。

比如说1992年邓小平南方视察。邓小平十分英明，但他再英明，也要有地方可察啊！正是南方的几块市场经济的“特区”，才使得1992年改革从低谷中重新启动。我1991年从美国回到北京的时候，看到那里很低沉，心里特别难受。吴敬琏对我说，你去南方看看就不会悲观了。我随后去了江苏、浙江、广东，看到的是完全另一番景象。如果没有这么大的地域性分权，就不会有蓬勃发展的地方乡镇企业，那么中国在1989年后陷入东欧式的改革困境是非常可能的。所以从历史的回顾来看，我们的分权为地方政府、为乡镇企业提供了一个活动空间，正是在这样一个空间中，市场经济在一些地区先长出来了。

这样的情况是我们以前没有预料到的，而且是任何一个只看教科书上对计划经济和市场经济的描述的经济学家所不可能想到的。根据这些新的观察，我们把以前的财政联邦制的概念扩大到整个的经济中。传统的财政联邦制只讲中央和地方之间的财政关系，但这只是一方面，中央和地方的关系还包括了其他经济权力上的收放。在中国，地区间的竞争非常激烈，省和省之间的竞争，城市和城市之间的竞争，县和县之间的竞争，这构成了中国非常重要的一个特色。我们觉得这很自然，但到世界其他地方去看一看，就会发现不都是这样的。

但是我们不能由此就得出中国的财政联邦制就是西方式的联邦制的结论，实际上它不是。有两点重要不同。第一，中国在法律上不是联邦制政体和财政体。第二，在中国的体制中，中央在人事任命上权力很大。因此不能把中国的分权的体制等同于西方的联邦制，虽然有些机制相似。

市场的制度基础是法制，而不是民主

《经济》：通常民主与法制总是相提并论，但您特别强调市场与法制的关系，为什么？

钱颖一：我近年来对现代市场经济的制度基础这一问题做了比较多的思考，感到法制是最为根本性的。这不仅对发达经济如此，对经济转轨中的中国，法制也指出了改革的方向。

在任何国家，政府都不可能和经济活动彻底分开，不然的话就不需要政府了。在一个运行较好的现代市场经济中，政府和经济虽然有关系，但这种关系通常是一种“保持距离型”的关系(arms length relationship)。用通俗的话讲，就是政府在经济活动中主要起一个裁判者的作用而不是充当运动员。确定这种保持距离型的政府与经济的关系的制度基础不是别的，就是法制。这是人类社会至今能找到的最好的制度安排了。

讲到市场的制度基础时，我只讲到法制但并没有提到民主。民主与法制之间通常是正相关的，但并不是一回事。民主与法制在理论上可以分开，有没有民主的法制国家，也有没有法制的民主国家。是法制而不是民主对经济有更基本和直接的影响。当然这不是说民主对经济没有影响，法制对经济发展特别重要。产权保护、交易规则、合同执行、不腐败的司法对经济有更直接的影响。我提出好的市场经济和坏的市场经济的区别，是为了打消一个通常的误区，就是以为所有的市场经济都是好的。看一看全世界的国家，很多市场经济都不行啊！

怎样才是一个好的市场经济？主要是经济要在法制的基础之上。法制是两条。第一条，法制要约束政府，这是许多的政府官员不爱听的，但是我要先说。政府在法制的约束下是一个有限政府，没有这种约束就是无限政府、全能政府，这通常是导致坏的市场经济的原因。第二条，法制要约束经济人。如果认为自由市场就是不要政府，那就太天真了。市场要运作得好，是要有一套制度来约束经济人的，要通过合同的形式、法律的形式，甚至监管的形式来约束经济人。而执行这种约束靠的正是政府。

中国现在把法制建设从政治改革中分出来，是非常明智的。从广义上讲，法制建设当然是政治改革的一部分。

在讨论在中国建立法制这一问题时，经常会听到很多教条式的推理。回头看看中国走过的路，可以发现不少现实对教条的否定。比如，在企业改革中，教条的观点是不搞彻底的私有化，中国的经济就没有出路。事实是怎样的呢？中间的可能性有很多，比如非国有非私有的可能性。十年前能大力提倡发展私有经济吗？五年前能提出建设有限政府吗？所有这些都是在有禁区的条件下发生的，至今为止改革仍在向前走。用教条的思维方式，是不可能预测到，也不可能解释中国的改革走到今天这一步。

金融稳定与改革

《经济》：您认为中国在未来10年之内发生金融危机的概率有多大？

钱颖一：关于中国将来发生金融危机的概率问题，我有两点说明。第一，只要加入到国际经济和金融体系当中，不管你本来的经济状况是好是坏，都有可能发生金融危机。特别是比较小的国家和地区，哪怕经济的基本面是很好的，就像香港，照样可以出问题。这就是说，基本面有问题的会有金融危机，基本面没有问题的国家或地区，如果市场是和国际连通的话，也会有金融危机。

第二点，具体到中国，发生金融危机的概率取决于国家的政策以及应付的方法。中国目前的金融体系非常脆弱，这是不能否认的。金融危机发生的概率取决于我们现在做什么和怎样做。

《经济》：对中国来说，在金融领域里哪块发生危机的可能性更大？

钱颖一：虽然金融危机可以有多种，但从以往的经验来看，真正的危机有两个，一个是汇率危机，一个是银行危机。中国当前的情况是仍然有资本管制，即使将来汇率有所浮动，这种浮动也是受限制的。因此，在两个危机之中，更为可能的危机是银行危机。

银行和实体经济的连接比较直接。银行有结算功能，这直接影响到每天的大量的交易。银行储户任何时候都可以去银行取钱，因此，即使是健康的、没有坏账的银行，都具有潜在的挤兑风险，更不要说有坏帐的银行。以美国为例。1929年美国股票市场大崩溃，并没有直接引起美国的经济危机。后来是1932、1933年银行的危机影响美国的实体经济，导致大萧条。

最近十几年的实证研究也表明了大多数经济危机是由银行危机造成的。比如那些东亚国家，危机往往是从汇率危机开始，汇率危机导致货币贬值，货币贬值导致利率升高和银行危机。当银行有外债并且很脆弱时，货币贬值和利率升高使得银行资不抵债。银行一旦出了问题，马上连锁反应，实体经济就出问题。基本上是这么一个顺序。

当我们讨论人民币的汇率政策应该更加灵活，资本控制应该逐渐开放的时候，这里面的一个基本的权衡就是效率与风险之间的权衡。金融系统，特别是银行系统，不同于实体经济。在实体经济中，通常是竞争越多越好。银行业也应该增加竞争，更加开放，但是在考虑这方面问题的时候，要把潜在的金融风险的可能性和成本考虑进去。

《经济》：如何降低国有商业银行的巨额不良贷款是银行面临的最大问题。1993年的时候您和刘遵义合写过文章建议中国政府采取资产管理公司的方式解决不良资产问题。1999年财政部组建了四家资产管理公司。但目前国内对于资产管理公司能否解决不良资产问题一直有很多争论，您现在怎么看这个问题？

钱颖一：我觉得重要的不在于它的形式而在于它的内容。我认为过去几年的金融改革的进度不令人满意。在1993年夏我和刘遵义写过一篇关于银行的不良资产问题并提出了解决问题的具体建议，可惜的是当时这一问题没有表现得很急迫，当然也就谈不上接受我们的或其他人的建议。一晃十年过去了，四大国有商业银行现在的问题要严重得多了，到了如今非解决不可的时候了，因为有对WTO的承诺，要对外资开放银行业。

用资产管理公司的方式来解决银行的坏账问题，世界上许多国家都做过，包括美国和东欧国家。美国在上个世纪80年代末就是这样来解决它的储贷银行(S&L)的问题。中国目前的问题是：虽然资产管理公司成立了，虽然不良资产划过去了或者债转股了，但是银行的治理结构没有改变，企业的治理结构也没有变。在这种情况下，钱就有可能白浪费了，新的坏账继续出现，还要再次剥离。这在其他国家已有教训。比如匈牙利在上个世纪90年代，坏账剥离一次以后不解决问题，又再次注资，就是因为没有更新银行的治理结构，没有改变企业的治理结构。这些教训早就摆在那里。

过去几年，在亚洲金融危机的险恶环境下，中国保持了金融稳定，这是政府的功绩。现在面对WTO，金融形势面临新的挑战，而且时间紧迫。因为从2001年12月10日中国加入WTO开始算，两年内要允许外资银行从事企业的人民币业务，五年内从事个人的人民币业务，这是一个非常短的时间。金融风险概率有多大，这取决于这几年的工作。做得好了，可以把风险降低，做得不好，风险是非常之大的，这就叫做金融风险的“内生性”。

首先，它取决于政府部门领导的认识、魄力和做法。我们经济学家、金融学家经常叫喊金融危机，无非就是想提醒领导们注意这一问题。如果说亚洲金融危机给了我们什么启示的话，一个很重要的启示就是，金融危机可以爆发在宏观基本面没有问题的国家。以前拉美国家过度消费，导致双赤字（财政赤字和外贸赤字），宏观的基本面有问题，发生了金融危机。但是1997年亚洲国家不是这样的，这些国家不是消费过度，而是另外的问题。这与我们的情况非常相近。中国的幸运在于这些亚洲国家的危机发生在我们的前面，因此我们可以用它们的教训来引为借鉴。

《经济》：那么您认为国有银行的前景是什么样呢？

钱颖一：这个很难说，因为它们都在改革之中。

我觉得中国的国有银行有一种倾向，就是容易从技术上找原因，认为银行业的问题是一个管理的问题。比较重视从技术上找新的指标来监督，比如说研究国外是怎么考核对银行官员腐败的监督，用几个指标来监控，等等。

这些技术性的东西，可以比较快地借鉴，也不触动高级管理层的利益。但是中国银行业的改革不仅仅是一个管理问题，不仅仅是一个技术层面的问题，它一定要牵扯到国有商业银行的制度结构。比如说，现在四大国有商业银行的行长都是副部级干部，看看他们的前任的职业道路就可知道，今后他们几乎都要进政府当更高级别的官员。因此，这些银行的高级管理人员不是银行家，而是从事银行工作的政府官员。并不是说政府官员一定办不好银行，而是说他们周围的环境使得他们必须将注意力集中在政治上。政治因素在四大银行的管理，比如人事安排上，起了非常大的作用。要从根本上解决国有银行的问题，还是要从银行的治理结构着手。