加快内蒙古城镇化进程的思路和对策

李　斌　陈　华　张建华

进入新世纪后，全国各地城镇化呈现出快速发展的新局面，全国城镇化水平每年平均提高近15个百分点，沿海地区城镇化发展水平更快。而我区近几年虽然也把城镇化作为战略重点积极推进，但与全国和沿海、内地一些省区相比，其发展速度明显缓慢。到2003年底我区城镇化水平在全国31个省、市、区排序已由1990年的第8位降到了第11位。因而，充分认识我区城镇化发展过程中存在的主要的问题，理清全面推进内蒙古城镇化的思路和对策，是当前需要认真研究和亟待解决的课题。

一、内蒙古城镇化的现状及特点

（一）城镇化水平基础较好，但发展速度相对较慢

1990年第四次人口普查，内蒙古城镇化水平为3634％，比全国平均水平2620％高出1014个百分点，在全国各省、市、自治区中仅低于北京、天津、上海、广东和东三省位居第8位；2000年第五次人口普查，内蒙古城镇化水平为4268％，比全国平均水平3609％高出659个百分点，在全国各省、市、区位居第9位，较第四次人口普查下降了1位，浙江省的城镇化水平超过了我区。

从1990年人口普查到2000年人口普查的十多年间，全国的城镇化水平提高了989个百分点，平均每年提高096个百分点；而同期内蒙古城镇化水平提高了634个百分点，平均每年提高061个百分点，比全国低035个百分点。从2000年到2003年，全国城镇化水平由3622％提高到4053％，平均每年提高144个百分点；而同期我区城镇化水平仅提高254个百分点，平均每年提高085个百分点，年均净增城镇人口2119万人，比全国平均增幅低059个百分点，增长速度明显低于全国平均水平。近两年城镇化水平增长幅度明显减缓，到2003年底我区城镇化水平在全国31个省、市、区中已降到了第11位。据测算，如果要跟上全国发展速度，城镇化水平每年提高15个百分点，我区每年需增加36至37万城镇人口。如果按目前的发展状况，不采取有效措施，内蒙古城镇化水平在全国的位次将继续后移。

（二）城镇数目增多，规模和分布密度较小

2003年，内蒙古共有城市20个，其中地级市9个、县级市11个，有496个建制镇。1990年，我区共有16个城市，其中4个地级市，11个县级市，有255个建制镇。1990年以后增加的地级市都是撤盟建市成立的，市辖区的地域范围，基本上延续了原盟所辖县级市的范围。增加的建制镇大多是撤乡并镇的结果。从1990年第四次人口普查到2000年第五次人口普查十多年的变化看，内蒙古不仅城镇数目增加，城镇人口规模也有不同程度的扩大。

如果按城市人口规模划分城市等级，通常分为超大城市（城市人口在200万人以上）、特大城市（100—200万人）、大城市（50—100万人）、中等城市（20—50万人）和小城市（20万人以下）等5个等级。2000年第五次人口普查，内蒙古城市增加到了20个，仍然没有超大城市，但城市的等级规模结构却发生了较大变化。呼和浩特市由大城市提升为特大城市，全区特大城市增加到了2个（呼市、包头），平均城市人口规模为12225万人；变化最大的是中等城市，有5个小城市发展成了中等城市，中等城市增加到了7个，平均人口规模为2677万人；小城市由11个减少到6个，加上1990年以后新建立的4个小城市，小城市为10个，平均规模为1232万人；在15个县级市中有5个为中等城市，10个为小城市。大中小城市结构比例为188∶437∶375。从城市结构的变化可以看出我区不仅缺乏超大城市，小城市数目也偏少。

从城市的地理分布和每个市平均城市建成区面积看，2002年内蒙古每万平方公里有城市017个，比全国的每万平方公里069个少052个。这表明我区各城市之间相距较远。尽管内蒙古地域广阔，但平均每个城市的建成区面积也低于全国平均水平，2002年内蒙古平均每个城市的建成区面积为3324平方公里，比全国的3935平方少611平方公里。

从镇的情况看，2000年第五次人口普查内蒙古有建制镇429个（到2003年已增加到了496个），比1990年的255个增加了174个，每万平方公里有建制镇36个，全国每万平方公里有212个镇，镇与镇之间平均距离我区为558公里，全国为234公里。全区镇人口为43641万人，平均每个建制镇的镇人口为099万人，比1990年的l17万人减少了018万人。

从十几年我区城镇人口规模和城镇数目的变化可以看出，我区城镇人口的增长，主要依靠的是中小城市和小城镇的发展。全区50万人以上大城市人口占全区总人口的比重由1990年的1484％下降到2000年的1286％；中小城市人口比重由83％上升到1161％；镇人口比重由132％提高到1837％。由此可见，我区中小城市和小城镇的迅速发展，对我区城镇化水平的提高发挥了极其重要的作用。

（三）大城市在社会经济发展中的主导地位逐渐呈现，但吸纳就业人口的能力还十分薄弱

随着城市经济体制改革的不断深入，我区城市综合经济实力不断增强，已经成为推动全区社会经济发展的引擎。从包头、呼和浩特市两个特大城市的一些主要社会经济指标占全区总量的比重看，2003年，呼、包两市的城市人口仅占全区总人口的10—11％，然而包头市市区、呼和浩特市市区（均不包括所辖旗县）的GDP占全区GDP的比重为2610％，第二、第三产业增加值占全区的比重分别为2911％和3366％；2003年两市的地方财政收入占全区地方财政收入的1418％；2003年两市城镇单位职工工资总额占全区城镇单位职工工资总额的2807％；2003年社会消费品零售总额占全区的3263％；2003年包头市、呼和浩特市城镇居民人均可支配收入分别为9216元和8230元，分别比全区平均水平高2203元和1217元，列居全区第一和第二位；在教育方面，2003年全区共有27所普通高等院校，其中有20所在呼、包两市，占普通高等院校总数的7407％，在校学生总数也占到了748％。在全区58所中等专业学校中，呼、包两市有18所，占3103％，在校学生占4967％；在医疗卫生方面，2003年呼、包两市的卫生机构占全区总量的1268％，医院、卫生院病床数占全区医院、卫生院病床总数的2242％，卫生技术人员也占全区卫生技术人员的2188％。

上述主要数据，已充分表明我区两个特大城市的聚集效应较强，在我区社会经济发展中发挥着主导地位和优势作用，是我区城镇化进程的主要力量，其规模效益、辐射作用明显优于小城市和镇。

根据1990年和2000年两次人口普查数据，十年间全区第二、第三产业就业人员增加了1058万人，其中城市第二、第三产业增加的就业人员为349万人；呼包两市第二、第三产业增加的就业人员仅为75万人，占全区城市新增第二、三产业就业人员的2148％，占全区新增就业人员的709％，从以上数据可以看出，呼、包2个特大城市吸纳新增就业人员的能力还较弱，与大城市在吸纳劳动力就业方面的主导地位也是不相称的。

（四）我区西部地区城市群已逐步形成，而东部地区城市聚集效应不强

从我区城市的地理分布格局看，西部地区以包头、呼和浩特市两个特大城市为中心，分布在其周边的东胜区、临河市、集宁市和丰镇市等中小城市为骨干的城市区域经济网络已初具雏形。虽然这些城市的经济结构、产业结构及城市人口规模不同，经济发展也存在较大的差异。这种经济发展的不平衡性和经济的互补性，正是形成城市区域经济，互相带动城市经济发展，不断增强城市区域经济的凝聚力和发挥城市的辐射力，迅速提高城市经济效益的客观基础。同时也极大地促进了这些地区城镇化进程。

从呼和浩特市、包头市周边的东胜区、准格尔旗、达拉特旗、和林县等城市和旗县近几年社会经济发展情况看，由于这些地区距呼、包两市较近，交通条件便利，人员和经济活动联系密切，在呼、包两市经济发展的带动下，其地方经济得到了快速发展，一些经济指标占全区总量的份额明显提高。如鄂尔多斯市东胜区2003年地方财政收入比2000年增长了4426％，占全区地方财政收入的264％；2003年GDP比2000年增长696％，占全区GDP总量的256%；第二产业增加值增长449％，占全区的349%；第三产业增加值增长1281％，占全区的255%；2003年社会消费品零售总额比2000年增长7082％，占全区社会消费品零售总额的206％。鄂尔多斯市在经济快速发展的同时，城市人口及城市人口占总人口的比重也有了大幅度增长。从1990年到2000年，鄂尔多斯市的城市人口增加了1429万人，占全区同期增加的城市人口总量的1762％；城市人口占全市总人口的比重也由1990年的606％提高到2000年的1544%，提高了938个百分点。

我区东部地区11个城市中，大、中城市只有3个，其余都是小城市。目前，各城市之间各自发展，相互分割的局面没有真正改变，缺乏城市的聚集力和辐射力，带动周边地区中小城镇社会经济发展的作用还不明显；各城市之间相距较远，经济关联度不强，造成这些地区经济和社会发展相对缓慢，吸纳农村剩余劳动力的能力也较低，经济总量、城市人口规模、市场潜力等城市的基本功能发挥的不尽人意。

从东部地区总体产业结构看，第一产业所占比重较大，2003年该地区第一产业增加值占GDP的比重为2809％，第二产业增加值占3283％，第二产业发展相对滞后。2003年东部地区规模以上工业企业单位数占全区规模以上工业企业单位总数2759％，规模以上工业总产值仅占2008％；县以上社会消费品零售总额占全区县以上社会消费品零售总额的3515％；2003年城镇单位职工工资总额占全区的3275%。由此反映出，东部地区由于第一产业所占份额较大，第二产业的发展相对缓慢，而且经济效益不高，在一定程度上也制约了第三产业的发展，城市在吸纳本地农村剩余劳动力和外来人口方面也就非常有限，城市人口规模在近期很难有大的发展。

（五）城市建设有了较大发展，但城市基础设施还相当薄弱

随着近几年城镇化水平的逐步加快，各盟市、旗县都在大搞城镇的草坪、广场、宽通道建设，全区的城市建设有了较大发展。但目前我区城市市政设施和公用设施建设仍然相对薄弱，与全国水平相比差距十分明显。

2002年我区城市人口人均住宅建筑面积为193平方米，比全国的228平方米少35平方米，在全国31个省、市、区中，居第26位；城市人均日生活用水129升，比全国的人均日生活用水213升少84升，居全国第31位；城市人口用水普及率为772％，比全国的779％低07个百分点，居全国第20位；城市污水日处理能力为75万立方米，居全国第22位；城市燃气普及率为519%，比全国的672%低153个百分点，居全国第25位；城市园林绿地面积为171万公顷，居全国第21位；城市人均公共绿地面积为56平方米，比全国人均公共绿地面积54平方米多02平方米，居全国第15位；城市每万人拥有公共交通车辆39台，比全国的67台少28台，居全国26位；城市每人均拥有道路面积76平方米，比全国的79平方米少03平方米，居全国第15位。

二、加快内蒙古城镇化进程的建议和措施

一个地区城镇化水平的高低是以城镇人口占总人口的比重来衡量的，表面看这个指标非常简单，但它却包含了深刻的内涵。它反映了人口发展变迁过程中，不仅仅是单纯的人口向城镇区域聚集和城镇区域的扩张，重要的是要实现城镇自身向更高层次发展。伴随着经济和生产要素组合向更高层次变革，经济结构和就业结构向第二、第三产业转移，带来的是一个地区社会、经济全面协调、健康、持续发展。

（一）调整城镇化发展思路，突出发展大城市

我区城镇化水平的提高，主要是以中、小城市和城镇发展为主，中、小城市和城镇的迅速发展，对我区城镇化水平的提高起到了极其重要的作用。但是随着市场经济的不断发展，人口和生产、经济要素必然要向合理的、最大利益的方向及区域流动和聚集，城镇化发展呈现出了新的特点，大城市所具有的中心、主导、聚集、辐射等地位和功能不断增强，这也是中小城市不可替代的，再继续强调发展小城镇显然同社会经济的发展不相适应。

由于城市特有的聚集效应，加快大城市的发展，不仅可以提高经济的聚集程度，也可以使产业结构的调整和升级有更大的空间。所以我区城镇化的发展，首先应当突出发展大城市。我区呼和浩特市、包头市、赤峰市等大城市，具有很大的发展空间，所以要集中力量加大大城市基础设施、公共设施和市政公用设施建设的投资力度，扩大城市规模，不断完善和提高城市功能，优化城市环境，增强大城市的集聚、辐射功能和综合服务能力，进一步把呼市、包头、赤峰三市做大做强，为吸引更多的外来人员创造良好的环境和条件，逐步增加大城市的人口规模，发挥大城市的中心、主导地位，成为带动我区社会经济发展的主力。

（二）重点加快城市区域经济群的构建

从我区目前城市的空间分布看，以呼和浩特、包头市为中心，鄂尔多斯市东胜区、临河市、集宁市、丰镇市为骨干城市的城市区域经济群已初具雏形，并呈现出良好的发展势头，2002年这一城市区域经济群的一些主要经济总量占到了全区的1／3强，城市整体聚集和辐射能力得到增强，在地区经济快速发展的同时，也带动了周边地区社会经济的发展，城市区域经济群带动社会经济发展的合力逐渐显现。今后，在我区城镇化发展进程中，应当重点加快城市经济区域群的发展，对以呼和浩特、包头市为中心的城市经济区域群，要在现有基础上加快发展步伐，增强合力，不断完善和提高其整体功能，增强凝聚力和辐射能力，更好的发挥城市区域经济群带动区域经济发展和吸纳农村剩余劳动力的能力。同时要尽快构建以海拉尔市为中心，满洲里、牙克石、扎兰屯为骨干的城市经济区域群，以此带动地区经济的发展，提高城镇化水平。

（三）合理的调整和整合小城镇

目前我区建制镇的平均人口规模还不足1万人，所以要适时对一些镇人口少、基础条件和经济实力差的镇进行调整和撤并，使人口、生产及经济要素向人口规模较大、交通条件便利、基础设施和经济基础较好的旗县所在地的镇、中心镇聚集。同时要加大对旗县所在地镇、中心镇基础设施建设的投资和扶持力度，扩大镇人口规模，提高镇的综合功能。通过重点发展旗县所在地的镇、中心镇，推进镇的升级和重组，以产业结构和经济结构调整来拓展镇的发展空间，从而加速县域经济的发展，使本地农村剩余劳动力实现就近转移，促进农村人口城市化进程。

（四）加快经济发展，推进城镇化进程

在城市中要加快第二、第三产业的发展，大力发展劳动密集型产业，提高现有城市的吸纳能力，积极培育新的城市增长点，以创造更多的就业岗位和机会，这样不仅可以解决城镇就业压力，也能为外来人口提供劳动就业岗位。在城市经济发展中要特别注重城市产业结构的调整和升级，解决好产业结构趋同和重复建设的问题，各地区要根据各自的资源优势、地域优势、人才和技术优势，大力发展主导产业和特色产业，实现城市分工协作、产业互补、相互依托、共同发展的城市体系，增强城市的整体经济实力，达到经济效益、社会效益、环境效益相统一。另外，要充分发挥各地现有的各类工业园区、经济开发区的作用和功能，应逐步将一些规模较大、效益较好、符合环保要求的乡镇企业向工业园区或经济开发区中聚集，这样不仅能够增强园区和开发区的活力，也可以更广泛地吸引外来人口，增加城镇人口规模。

（五）加快我区户籍制度改革的步伐和力度

加快户籍管理制度改革步伐和力度，取消城乡二元结构的户籍管理制度，不再区分农业和非农业户口，不论城乡人口全部为内蒙古户籍人口，突破城乡分割制度对城镇化发展的制约；放开户籍管理对外来人口的制约，并出台相关政策和措施，对于大中专毕业生来内蒙古择业的，可以先落户口，后找工作，人事档案由其户口所在地政府部门所属人才机构管理，同时用人单位在与大中专毕业生确立聘用关系后，必须为其办理各项社会保险；对在城镇中有固定住所、有稳定收入和有工作单位的人员，就可以在城镇中落户，取消符合在城镇落户条件的一切限制和收费，以此吸引更多的外来人口进入我区城镇投资、经商、务工、办企业。

（六）制定和出台相关政策，降低农村人口进入城镇的成本

各地政府和有关部门要尽快制定农村剩余劳动力进入城镇的相关政策，取消对农村人口进入城镇的各种制约，降低农村人口进入城镇的成本，并给予其与城镇人口同等的待遇。在住房方面，对于由农村到城镇务工、经商人员，各地可以提供公寓集中管理，并适时制定农村进城务工人员购买经济适用房政策，以帮助他们解决住房问题；在其子女就学方面，应享有与城镇子女相同的待遇，取消对学校所收取的借读费等费用；在社会保障方面，用人单位必须为务工人员办理各项社会保险，鼓励个体从业人员自主办理各项社会保险，对于失业人员也可以领取失业保险金或城镇最低生活保障金；解决好农村进城务工人员的生产、生活安全问题。